Appeal against partial annulment of transport regulation dismissed; lower court judgment upheld

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2016 reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L. au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor solicitând anularea in parte a Ordinului ministrului transporturilor nr. 1824/2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor si infrastructurii nr. 980/2011, respectiv anularea dispoziţiilor art. I pct. 1, pct. 2, pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 si parţial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 80/2019 din 12 iulie 2019 Curtea de Apel Iaşi– secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. şi S.C. D. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, dispunând anularea în parte a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor si Infrastructurii nr. 980/2011, respectiv anularea dispoziţiilor art. I pct. 6, si parţial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18.

Deopotrivă, a dispus publicarea prezentei hotărâri în Monitorul Oficial al României, după rămânerea definitivă a acesteia.

A obligat pârâtul Ministerul Transporturilor la plata către fiecare din reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L. a sumei de 1000 RON cheltuieli de judecată.

Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 80/2019 din 12 iulie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi– secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Minsiterul Transporturilor şi Infrastructurii, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Într-o primă critică, recurentul a susţinut că hotărârea cuprinde motive contradictorii şi străine de natura cauzei, precum şi faptul că instanţa de fond nu a lămurit pe deplin situaţia de fapt a cauzei, considerentele deciziei făcând imposibilă examinarea legalităţii soluţiei pronunţata de instanţa de fond, motiv pentru care solicită a se constata că în speţă, devine incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.

Arată astfel că actul administrativ contestat a fost emis de autoritatea competentă din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe.

Referitor la dispoziţiile OMT nr. 1824/2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şl efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 980/2011, susţine recurentul că demersul legislativ a avut la bază solicitările adresate Ministerului Transporturilor, la începutul anului 2018, de mai multe asociaţii patronale ale operatorilor de transport rutier care efectuează transport de persoane prin servicii regulate în trafic interjudeţean. Asociaţiile în cauză au solicitat modificarea legislaţiei actuale în domeniu cerând, în concret, prelungirea actualului program de transport interjudeţean, prfn modificarea valabilităţii acestuia de la 74 de lunt (cu termen de expirare a valabilităţii data de 30.06.2019) până la 120 de luni (cu termen de expirare a valabilităţii data de 30.06.2023).

Ministerul Transporturilor este autoritate de stat în domeniul transporturilor şi are atribuţii stabilite de O.G. nr. 19/1997 - privind transporturile, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Astfel la "CAPITOLUL II - Autorităţile competente, Atribuţii", art. 10, lit. d), e), f), g) şi h) prevăd:

d) asigură tuturor utilizatorilor acces egal şi nediscriminatoriu la infrastructurile de transport deschise accesului public;

e) asigură beneficiarilor de transport dreptul de a alege liber modul de transport, transportatorul şi mijlocul de transport;

f) sprijină dezvoltarea şi funcţionarea transportului public;

g) stimulează libera iniţiativă şi asigură autonomia transportatorilor;

h) asigură condiţiile unui mediu concurenţial normal în interiorul fiecărui mod de transport, precum şi între modurile de transport."

Totodată, pentru domeniul rutier, art. 1, alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 - privind transporturile rutiere, cu modificările şi completările ulterioare, menţionează că organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri şl persoane pe teritoriul României, se realizează "...cu respectarea principiilor liberei concurenţe, garantarea accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţa transportului rutier, protecţia mediului înconjurător, a drepturilor şl intereselor legitime ale persoanelor fizice şi Juridice şi pentru satisfacerea necesităţilor economiei naţionale şi a nevoilor de apărare ale ţării."

În conformitate cu prevederile art. 1, alin. (1) din cuprinsul O.G. nr. 27/2011- privind transporturile rutiere, se menţionează că organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri şi persoane pe teritoriul României, se realizează:

"...cu respectarea principiilor liberei concurenţe, garantarea accesului liber ţi nediscriminatoriu la piaţa transportului rutier, protecţia mediului înconjurător, a drepturilor şl intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice şi pentru satisfacerea necesităţilor economiei naţionale şl a nevoilor de apărare ale ţării." şi la CAPITOLUL III, Accesul la piaţa transportului rutier, SECŢIUNEA 1, Transportul rutier . contra cost,

"Art. 23. - Accesul la piaţa transportului rutier contra cost de mărfuri şi persoane se face liber şl nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurenţe, calitatea serviciilor de transport. lnteresul publicului călător şl siguranţa rutieră fiind prioritare." iar la:"Art. 42.- Autoritatea competentă stabileşte prin norme: a) condiţiile pentru efectuarea serviciilor regulate, a serviciilor regulate speciale şi a serviciilor ocazionale contra cost de transport rutier de persoane;

b) modul de întocmire şi aprobare a programelor de transport;

c) modul de atribuire a traseelor cuprinse în programele de transport;"

2) Actul administrativ o cărui anulare se solicită a fost adoptat, respectiv emis în forma specifică actului administrativ şi a normelor de tehnică legislativă.

Susţine astfel că instanţa de fond nu a reţinut prin considerente aceste aspecte, mai mult chiar, aceasta nu s-a pronunţat deloc cu privire la legalitatea OMT nr. 1824/2018, prin prisma celor anterior expuse, ci a reţinut doar două aspecte şi anume:

- încălcarea principiilor concurenţei prin stabilirea unui singur criteriu de atribuire;

- nerespectarea, de către autoritate, a principiului previzibilităţii la emiterea actului administrativ.

Susţine că hotărârea cuprinde motive contradictorii, deoarece toate aspectele reţinute de instanţa de fond prin considerente, vin să sprijine susţinerile autorităţii din întâmpinare, fapt care ar fi condus în mod logic la raţionamentul potrivit căruia instanţa urma a respinge cererea de chemare în judecată, lucru care nu s-a întâmplat.

Referitor la criteriul de atribuire reţinut de instanţa de fond, recurentul susţine că, în cuprinsul vechii reglementări, criteriile de evaluare şi procedura de punctare erau prevăzute la anexele 18 şi 19 la Norme iar articolul 57 cuprindea dispoziţii complementare pentru acestea, criteriile de calificare, evaluare/selecţie şi departajare din cadrul metodologiei de punctare pentru atribuirea electronfcâ a curselor din programul de transport interjudeţean de persoane.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond prin considerentele sentinţei civile apelate, arată recurentul că, din analiza efectuată de Consiliul Concurenţei a rezultat faptul că acordarea unor punctaje mari anumitor criterii de evaluare va determina restricţionarea/distorsionarea concurenţei între operatori de transport care nu au modernizat parcul de autobuze şi operatorii de transport care au investit în achiziţionarea autobuzelor, mai noi. Analiza statistică efectuată de Ministerului Transporturilor arată că vechimea medie a parcului de autobuze din transportul de persoane in trafic interjudetean este de: 2009 (2007 - autobuze şi 2010 - microbuze). Tot din analizele statistice ale datelor furnizate de Registrul Auto Român şi de Autoritatea Rutieră Română ARR a rezultat că, de regulă, în anul atribuirii curselor din programul de transport ţi în anii premergători acestuia, transportatorii se pregătesc prin dotarea parcului cu noi autobuze.

Pornind de la aceste constatări, prin modificările de la articolul 57 s-a urmărit:

a) Să se asigure o concurentă reală între potenţialii competitori. Potrivit noilor dispoziţii o cursă poate.fi atribuită la mai mulţi solicitanţi ţi este posibil ca doi transportatori să circule la aceeaşi oră. în acest fel pasagerul poate alege între varianta de călătorie mai ieftină şi varianta care oferă un plus de calitate. Va exista o competiţie între transportatori prin preţul biletului de călătorie ţi confortul oferit prin dotările autobuzului.

b) Deschiderea pieţei pentru transportatorii care fac investiţii în modernizarea parcului prin eliminarea principalului criteriu de punctaj: "vechime pe traseu" - criteriu care, din cauza punctajului superior acordat, nu făcea altceva decât să consolideze poziţia pe piaţa a unor transportatori care nu mai aveau motivaţia asigurării unei îmbunătăţiri continue a serviciilor prestate;

c) Creşterea siguranţei rutiere:

d) Menţinerea şi creşterea calităţii serviciilor. A fost luat în considerare că vor intra pe piaţă şi transportatori cu un minim de experienţă. Pentru aceasta a fost introdusă condiţia "experienţei similare" de minim 3 ani în domeniul transportului de persoane prin servicii regulate in trafic judeţean, interjudetean şi internaţional;

In ceea ce priveşte modificarea anexei nr. 18 şi revizuirea criteriilor de punctare, susţine recurentul că:

a). Menţinerea criteriului "vechime parc autobuze" pentru evaluarea/selecţia solicitanţilor, cu menţiunea că acest structura acestui criteriu a fost reproiectată, din "tip liniar" este acum de "tip scară" asigurându-se astfel:

• în egală măsură accesul la piaţă pentru un număr cât mai mare de operatori de transport rutier de persoane,

• crearea premiselor necesare pentru efectuarea serviciilor de transport la standarde de înaltă calitate deoarece, a fost luată în considerare preocuparea transportatorilor care au investit în parcul auto şi s-au pregătit din timp pentru atribuirea, din acest an, a curselor din programul de transport 2019-2024.

Mai arătă recurentul că:

a) Prin punctajul stabilit, criteriul nu devine o măsură restrictivă deoarece nu determină operatorii de transport să facă acum investiţii în parc auto nou.

b) A fost eliminat criteriul de punctaj pentru modul de deţinere al parcului auto, criteriu care nu era in concordantă cu legislaţia internaţională şi naţională privind accesul la piaţa transportului rutier şi care nu permitea utilizarea autobuzelor deţinute în baza unui contract de închiriere sau a unui contract de vânzare-cumpărare cu plata în rate.

c) Au fost luate în considerare tendinţele actuale ale pieţei de transport persoane prin servicii de transport tocai/urban. Prin extinderea traseelor locale în zona preurbană/judeţeană, acestea fiind date în administrare Asociaţiilor de Dezvoltare Intercomunitare, se oferă un excedent de capacitate de transport ţi aceasta poate fi utilizată pentru creţterea calităţii serviciilor de transport persoane în trafic interjudetean. Transportatorii fără "experienţă similară" care rămân fără trasee pot închiria autobuzele altor transportatori.

d) S-a avut în vedere şi posibila disponibilitate a firmelor de leasing care au parc auto, relativ nou, returnat de operatorii de transport şi pot închiria autobuze.

e) Stabilirea unor criterii de calificare - acelea care arată îndeplinirea unor condiţii ce permit admiterea solicitării operatorului de transport la atribuirea electronică a curselor, precum şi a criteriului unic de selecţie/evaluare: precizăm că nu mai există criterii de departajare pentru situaţia în care doi sau mai mulţi solicitanţi obţineau acelaşi punctaj la punctajul general. Prin comasarea şi modificarea anexelor 18 si 19 în una singură, Anexa 18, s-a urmărit transparenţa, simplificarea ţi modernizarea în procesul atribuirii curselor din programul de transport interjudeţean.

f) A fost revizuit modul în care se eliberează licenţa de traseu pentru o cursă solicitanţilor în caz de egalitate de puncte la punctajul general şi modul în care se eliberează licenţa de traseu pentru cursă dacă aceştia încheie un acord de împărţire a cursei.

S-a avut în vedere ca există şi varianta ca toţi operatorii de transport, declaraţi câştigători pentru o cursă să opteze, prin exprimarea liberei voinţe, pentru colaborare în vederea evitării decapitalizării; aceasta în condiţiile în care potenţialul economic al cursei este scăzut şi nu există perspective optimiste.

Totodată, în ipoteza în care, pe parcursul derulării programului de transport, acordul este denunţat de unul dintre semnatari sau există o situaţie de renunţare/retragere pentru licenţa de traseu la. unul dintre transportatori, la punctul 6 din Anexa 18 este prevăzută modalitatea de abordare a acestei situaţii - procedura descrisă la alineatul precedent aplicându-se întocmai.

Solicită astfel a se constata că instanţa de fond şi-a însuşit toate aceste susţineri ale autorităţii şi le-a considerat întemeiate, însă, în ceea ce priveşte raţionamentul pentru care instituţia a optat pentru alegerea unul singur criteriu de atribuire şi anume, vechimea parcului de autobuze, aceasta a considerat în mod eronat că sunt încălcate principiile concurenţei.

Pentru aceasta, a reţinut prin considerente, punctul de vedere al Consiliului Concurenţei din data de 23.10.2018, pe care de altfel şi l-a şi însuşit, fără a explica însă motivele care au stat la baza raţionamentului potrivit căruia prin stabilirea unui singur criteriu de atribuire se încalcă principiile liberei concurenţei prin neasigurarea unui mediu concurenţial normal.

De altfel, cu privire la aceasta, instanţa de fond a reţinut la pagina 23, primul paragraf din sentinţa civilă recurată faptul că observaţiile şi propunerile formulate în avizul sau punctul de vedere al consiliului concurenţei vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de acte normativ respectiv a proiectului de documente de politici publice. Apoi vine cu argumente care întăresc susţinerile Ministerului Transporturilor din întâmpinare, argumente care demonstrează fără dubiu că nu a fost încălcat principiul liberei concurenţe.

Susţinerile instanţei de judecată de la pagina 23, paragraful al şaselea nu-şi găsesc locul în speţă, deoarece instanţa de judecată nu este de specialitate şi pe cale de consecinţă, nu poate face aprecieri pertinente cu privire la siguranţa unui auto mai vechi, comparabil cu autovehiculele cu ani de fabricaţie mai recenţi.

La fel, aprecierile cu privire la experienţa în domeniu.

Ca urmare, solicită aceste considerente să fie ignorate de instanţa de control judiciar şi să de constate că acestea nu vin să expliciteze raţiunea instanţei de fond cu privire la acest criteriu, raportat la libera concurenţă.

Cu privire la cele reţinute de instanţa de fond în ceea ce priveşte principiul previzibilităţii, recurentul susţine că:

- realizării corelării între perioada de afişare a proiectului programului de transport şi calendarul celor 3 şedinţe de atribuire electronică a curselor, astfel cei îndreptăţiţi au timpul necesar pentru a face propuneri de optimizare/completare/modificare/corecţie a programului de transport;

- acordării unei facilităţi prin care transportatorii noi pot obţine "experienţă similară" astfel acele curse nesolicitate/neatribuite, după cele 3 şedinţe electronice de atribuire, vor face parte dintr-o listă permanentă de curse care pot fi solicitate periodic, pe toată durata de valabilitate a programului de transport, fără ca solicitantul să facă dovada că a deţinut licenţă de traseu/autorizaţie de transport internaţional;

- ca acele curse nerentabile dar necesare pentru nevoia de mobilitate a cetăţenilor, rămase nesolicitate, pot deveni "atrăgătoare" pentru transportatorii care doresc să intre pe piaţa transportului de persoane prin servicii regulate, acum când există şi posibilitatea de utilizare a autobuzelor închiriate.

- mărirea numărului de curse din lista permanentă prin faptul că toate cursele care au fost supuse procedurilor de renunţare/retragere definitivă să fie adăugate la lista permanentă.

In mod complementar şi în consens cu modificările anterior arătate a fost modificat articolul 54 în scopul reglementării situaţiilor de înlocuire definitivă, provizorie sau temporară a autobuzului utilizat la efectuarea transportuluf de persoane prin servicii regulate şi pentru ca operatorul de transport să poate adapta cu uşurinţă capacitatea de transport la cerinţele pieţei sau să poată înlocui - permanent/temporar - autobuzul titular, are acum posibilitatea Suplimentară să închirieze un autobuz disponibil de la un alt operator economic.

Soluţia oferită de închirierea unui autobuz este în concordanţă cu prevederile actelor normative care permit accesul pe piaţa al operatorilor de transport care au în administrare şi autobuze închiriate sau cu contracte de vânzare - cumpărare cu plata în rate, in acest fel creşte gradul de mobilitate in cazul înlocuirii autobuzelor defecte, avariate sau indisponibile din diferite motive. {Regulamentului (CE) nr. 1071/2009, O.G. nr. 27/2011, OMTI nr. 980/2011

Un efect al acestor dispoziţii este reducerea birocraţiei fiind eliminate prevederile care stabileau procedura prin care operatorul de transport depunea licenţa comunitară, pentru autobuzul înlocuit, la agenţia ARR emitentă.

Sunt asigurate condiţii de concurenţă între competitorii deţinători de licenţă de traseu pentru aceeaşi cursă. Pe parcursul desfăşurării serviciului de transport vor ff păstrate aceleaşi condiţii ca în momentul atribuirii cursei, condiţii necesare pentru desfăşurarea activităţii de transport persoane într-o piaţă dinamică, concurenţlală şl de calitate.

Diferenţele existente între prima formă a proiectului de ordin afişată pe site-ul Ministerului Transporturilor în data de 07.08.2018 şi actul normativ publicat în Monitorul Oficial at României, Partea I, în data de 05.12.2018 se datorează negocierilor pe care reprezentanţii ministerului le-au avut cu reprezentanţii organizaţiilor patronale pe parcursul procedurilor de dialog social şi de consultare publică.

În urma acestor discuţii, argumentate de ambele părţi, conducerea Ministerului Transporturilor a optat pentru modernizarea transportului de persoane prin servicii regulate şi a emis ordinul nr. 1824/05.12.2018 pe considerentul că această modificare legislativă determină o atribuire flexibilă si concurenţială a curselor de transport persoane în trafic Interjudeţean, aceasta fiind un prim pas spre liberalizarea pieţei transportului naţional de persoane prin servicii regulate. Punctul forte al acestui proiect de act normativ este deschiderea concurenţei reale prin preţul biletului de călătorie, a condiţiilor de confort şi siguranţă ce pot fi asigurate de agenţii economfcl cât şi a creşterii gamei de servicii conexe, cum ar fi noi autogări, noi terminale, rezervări ontine, plăţi online, asigurarea de conexiuni cu alte mijloace de transport. Acum pot primi licenţa de traseu, la aceeaşi oră, doi sau mai mulţi operatori de transport, cu implicaţii directe şi nemijlocite în funcţionarea corectă a mecanismelor de piaţă.

Aceste modificări, stabilite prin OMT nr. 1824/05.12.2018, nu vin în contradicţie cu prevederile altor acte normative ca: Regulamentul (CE) nr. 1071/2009, OGnr. 27/2011 - privind transporturile rutiere, Legea nr. 62/2011 - privind dialogul social şl Legea nr. 52/2003 - privind transparenţa decizlonală în administraţia publică, din contră, sunt în acord cu spiritul acestor reglementări şi protejează mai bine drepturile şi interesele legitime la toţi cel care doresc să contribuie prin propunerile lor, prin activitatea lor la modernizarea transportului rutier de persoane şi la alcătuirea unui de program de transport interjudeţean care să satisfacă într-o măsura cât mai mare cerinţele cetăţenilor.

Eliminarea restrictionării impuse de menţinerea criteriului de punctaj - "vechime pe traseu" - pentru atribuirea licenţelor de traseu, va facilita accesul liber al unor noi operatori de transport pe piaţa transporturilor rutiere de persoane prin servicii regulate in trafic interjudeţean. Acest criteriu avea cea mai mare pondere in punctajul general de departajare al operatorilor de transport in procesul de selecţie pentru atribuirea periodica a licenţei de traseu ' fapt ce a condus, in practică, la scăderea motivaţiei pentru asigurarea unei îmbunătăţiri continue a calităţii serviciilor prestate. S-a avut în vedere asigurarea libertăţii operatorilor de transport de a-si adapta oferta la nevoile pieţei şi accesul la piaţă at acestora cu încadrarea într-un standard minim de calitate.

Totodată subliniază că, prin modificarea structurii grilei de punctai pentru criteriul "vechime parc autobuze", din "tip liniar" în "tip scară", se creează facilitatea ca autobuzele cu an de fabricaţie apropiat - din 3 în 3 ani - sa obţină punctaj egal.

Astfel, operatorii de transport rutier nu sunt obligaţi să facă acum investii în autobuze cu an de fabricaţie 2019.

Data valabilităţii programului de transport, 30.06.2019, data la care le expiră licenţele de traseu - a fost si este cunoscută de către operatori de transport din anul 2013, anul în care Autoritatea Rutiera Româna - ARR le-a emis licenţele de traseu. Aceştia au avut la dispoziţie timpul necesar (74 de luni) în vederea pregătirii pentru următoarea şedinţă pentru atribuirea curselor de transport persoane prin servicii regulate.

Mai susţine recurentul că adoptarea actului normativ, prin reconfigurarea cadrului de atribuirea curselor din Programul interjudeţean de transport persoane prin servicii regulate 2019 - 2024, este determinată de evoluţia relaţiilor economico-sociale care impun luarea de masuri pentru asigurarea unor servicii de transport de calitate.

Cu privire la principiul previzibilităţii, recurentul mai arată faptul că în data de 13.05.2019 a intrat în vigoare Ordinul ministrului transporturilor nr. 776/2019 pentru prelungirea valabilităţii Programului de transport interjudeţean şi a licenţelor de traseu, iar la art. 1 şi art. 2 din ordin se dispun următoarele:

Art. 1.- Prin derogare de ta prevederile art, 55 alin. (V) din Normele metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea ş\ efectuarea transporturilor rutiere şl a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor şi Infrastructurii nr. 980/2011. cu modificările şl completările ulterioare, valabilitatea actualului Program de transport interjudeţean 2013-2019 se prelungeşte pentru o perioadă de 4 ani, respectiv până la data de 30 iunie 2023.

În concluzie, solicită a se constata că, în ceea ce priveşte anularea OMT nr. 1824/2018, instanţa de fond nu a fundamentat nici în fapt şi nici în drept, această măsură, motiv pentru care solicită admiterea recursului şi pe cale de consecinţă modificarea în tot a sentinţei de fond, în sensul respingerii acţiunii, ca nefondată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului intimatele -reclamante S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L., S.C. C. S.R.L. şi S.C. D. S.R.L. au formulat o întâmpinare comună, în cadrul căreia, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului s-a fixat primul termen pentru soluţionarea recursului la data de 08.02.2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, luând act de solicitarea părţilor, de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin raportare la criticile formulate şi la normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăţi, Înalta Curte constată că recursul promovat de pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, pentru motivele arătate în continuare:

Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate, constatând că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat susţierile părţilor, precum şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este parţial întemeiată, arătând atât motivele pentru care parte din criticile de nelegalitate au fost înlăturate, ca nefondate, cât şi argumentele pentru care a considerat că actul normativ este parţial nelegal.

Contrar celor susţinute de recurent, instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat temeinic toate motivele de nelegalitate invocate de intimatele –reclamante în cererea introductivă de instanţa, iar faptul că acesta şi-a însuşit o parte din apărările autorităţii din cadrul întâmpinării depusă la dosar, admiţând totuşi acţiunea, nu poate fi interpretat în sensul existenţei unor motive contradictorii, în condiţiile în care acţiunea a fost admisă doar în parte.

Eronat Ministerul Transporturilor susţine că hotărârea pronunţată nu cuprinde motivele de fapt si de drept pe care se întemeiaza soluţia, acestea fiind indicate clar de prima instanţa in considerente, iar faptul ca sentinţa nu cuprinde analiza întregului act administrativ, în contextul în care intimatele-reclamante au solicitat doar anularea în parte a ordinului, nu poate fi interpretat în sensul ca sentinţa nu a fost motivată.

Contrar celor susţinute de recurent, instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a analizat legalitatea actului administrativ în limitele învestirii, raportat la susţinerile părţilor şi la cadrul normativ incident în litigiul dedus judecăţii.

Cum reclamantele au atacat doar anumite dispoziţii ale Ordinului nr. 1824/2018, solicitând anularea doar a dispoziţiilor art. 1 pct. 1, pct. 2, pct. 4, pct. 6, pct. 14, pct. 16 si parţial art. I pct. 18, respectiv punctele 3, 4, 5 si 6 din Anexa nr. 18, în mod corect prima instanţa a analizat judicios fiecare prevedere contestată si a arătat atât motivele pentru care a respins anularea dispoziţiilor art. 1 pct. 1, pct. 2, pct. 4, pct. 14 şi pct. 16, cât şi motivele pentru care a admis anularea dispoziţiilor art. I pct. 6 şi parţial art. 1 pct. 18, respectiv punctele 3,4,5 şi 6 din Anexa nr. 18, nefiind vorba de nici o contradicţie între considerente şi dispozitiv, cum eronat susţine recurentul – pârât.

Prin urmare, în mod greşit susţine recurentul faptul ca "toate aspectele" reţinute de instanţa de fond prin considerente conduc logic la respingerea cererii de chemare în judecata, atât timp cât, în cuprinsul considerentelor sentinţei civile, se regăsesc atât argumentele pentru care instanţa a înlăturat o parte din criticile de nelegalitate formulate de reclamante, cât şi cele pentru care a considerat că actul administrativ normativ este parţial nelegal.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, se constată că soluţia adoptată este motivată şi nu există contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, argumentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Astfel, Înalta Curte constată ca fiind neîntemeiate criticile recurentului, instanţa de fond nefiind obligată sa se pronunţe cu privire la chestiuni asupra cărora nu a fost investită, asa cum greşit apreciază Ministerul Transporturilor în cererea de recurs formulată.

Împrejurarea că recurentul-pârât nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile recurentului formulate din această perspectivă fiind nefondate, sentinţa de fond fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din acelaşi cod.

Aşadar, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurentul - pârât este nefondat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Examinând criticile de nelegalitate expuse de pârât, Înalta Curte le apreciază a fi nefondate, prima instanţă constatând în mod corect că dispoziţiile art. 1 pct. 6 şi parţial art. 1 pct. 18, respectiv pct. 3,4,5 şi 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 încalcă principiul privind libera concurenţă şi principiul previzibilităţii sau al predictibilităţii normelor juridice.

In privinţa anulării de către prima instanţa a dispoziţiilor art. I pct. 6 OMT nr. 1824/2018, recurentul a susţinut că modificarea intervenită este justificată de faptul că "din analiza efectuata de Consiliul Concurentei a rezultat faptul ca acordarea unor punctaje mari anumitor criterii de evaluare va determina resticţionarea/distorsionarea concurentei între operatorii de transport care nu au modernizat parcul de autobuze si operatorii de transport care au investit în achiziţionarea autobuzelor mai noi" însă tot recurentul omite faptul că aceeaşi instituţie – Consiliul Concurenţei - nu a fost de acord cu instituirea unui singur criteriu de atribuire, raportat doar la anul de fabricaţie al autobuzelor.

Astfel cum şi instanţa de fond a reţinut, prin punctul de vedere afişat pe site-ul propriu la data de 23.10.2018, Consiliul Concurenţei a atras atenţia Ministerului Transporturilor asupra faptului ca: "Nicio atribuire nu poate fi considerata ca fiind făcuta in mod concurenţial in condiţiile existentei unui singur criteriu de atribuire, acesta vizând strict "vechimea parcului de autobuze " şi, chiar dacă acest punct de vedere i-a fost comunicat pârâtului potrivit adresei x/2018(dosar), acesta nu l-a luat în considerare la definitivarea proiectului actului normativ, respectiv la data de 15.11.2018, atunci când a afişat pe pagina proprie de internet forma finala a acestuia.

Prin urmare, în ciuda faptului ca acest punct de vedere a fost publicat pe site-ul Consiliului Concurentei la data de 23.10.2018, pârâtul nu a ţinut cont de acesta, deşi, dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996 prevăd că " Observaţiile şi propunerile formulate in avizul sau punctul de vedere al Consiliului Concurenţei vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, respectiv a proiectului de documente de politici publice. ".

Astfel, în mod corect judecătorul de primă jurisdicţie a constatat că, prin nerespectarea recomandărilor clare ale Consiliului Concurentei în ceea ce priveşte faptul că nicio atribuire nu poate fi considerată ca fiind făcută în mod concurenţial prin stabilirea unui unic criteriu, emitentul actului a depăşit limitele impuse de actul normativ fiind încălcate principiile liberei concurente (prin neasigurarea unui mediu concurenţial normal) si a accesului liber si nediscriminatoriu la piaţa transportului rutier.

Astfel, prin modificarea dispoziţiilor art. 57 alin. (1] din Ordinul MTI nr. 980/2011, vechile criterii de evaluare au fost înlocuite cu un singur criteriu reprezentat de vechimea parcului auto, atribuirea având loc numai în baza anului de fabricaţie al autovehiculului.

Prin eliminarea criteriilor de evaluare prevăzute la art. 57 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018 a instituit un criteriu unic de atribuire, raportat exclusiv la anul de fabricaţie al autobuzelor, acest criteriu încălcând principiul liberei concurente dar si interesul social.

Deşi în cuprinsul referatului de aprobare se menţionează că "menţinerea anumitor criterii de atribuire a licenţelor de transport nu permite altor operatori de transport rutier accesul la piaţa de transport cu autobuze noi", se constată că nici stabilirea unui singur criteriu de atribuire legat de vechimea vehiculului nu este de natură să asigure respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice, dar nici principiile accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţa transportului.

Dezideratul respectării principiului liberei concurenţe şi a deschiderii pieţei de transport rutier se putea realiza prin eliminarea criteriului vechime neîntreruptă pe traseu şi înlocuirea acestuia cu criteriul vechimii vehiculului, fără însă a face din acesta din urmă singurul criteriu de atribuire.

Eliminarea criteriilor de evaluare şi stabilirea unui singur criteriu de atribuire a traseelor, în funcţie doar de anul de fabricaţie a autovehiculelor, cu doar 6 luni înainte de expirarea valabilităţii actualului program de transport interjudeţean 2013- iunie 2019, împiedică accesul echitabil al operatorilor de transport la obţinerea traseelor în cadrul noului program de transport şi perturbă grav efectuarea serviciului de transport în condiţii de siguranţă şi calitate, cu respectarea principiilor liberei concurenţe, garantarea accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţa transportului rutier şi a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice.

Faptul ca ordinul contestat prevede anumite condiţii de admitere a participării la atribuirea electronică nu schimba cu nimic faptul ca punctajul total se stabileşte doar în funcţie de anul de fabricaţie al autobuzelor, atribuirea făcându-se doar în baza unui singur criteriu.

Astfel, în acord cu instanţa de fond şi instanţa de control judiciar reţine că anul de fabricaţie al oricărui autobuz din parcul auto nu poate constitui unicul criteriu de atribuire a curselor privind transportul de călători interjudetean, în contextul în care, prin raportare la dispoziţiile art. 1 si art. 23 din O.G. nr. 27/2011, criteriile trebuie stabilite în aşa fel încât să asigure accesul liber si nediscriminatoriu la piaţa transportului rutier contra cost, cu respectarea principiului liberei concurenţe, calitatea serviciilor, interesul publicului călător si siguranţa rutiera, acestea fiind prioritare.

Un singur criteriu de atribuire, raportat strict la anul de fabricaţie al autobuzelor, nu poate asigura respectarea acestor principii consfinţite la art. 1 si art. 23 în O.G. nr. 27/2011.

Deşi criteriul vechimii parcului auto este un criteriu mult obiectiv decât cel care avea ponderea cea mai mare, potrivit vechii reglementări, respectiv cel al vechimii pe traseu a operatorilor, din punctul de vedere al confortului pasagerilor, al siguranţei traficului şi al cerinţelor de mediu, totuşi, ignorarea tuturor celorlalte criterii anterioare şi stabilirea unui unic criteriu nu este de natură să creeze un mediu pe deplin concurenţial.

Vechimea parcului de autobuze poate constitui un criteriu, dar nu unic, ci împreună cu alte criterii care, aplicate deopotrivă, sa dea eficienta principiului concurentei între operatori, dar şi a intereselor consumatorilor.

Aşadar, este corectă reţinerea instanţei de fond, în sensul că reglementarea unui singur criteriu de evaluare ce vizează strict parcul de autobuze, nu respectă principiile privind libera concurenţă şi de asigurare a unui mediu concurenţial normal, încalcându-se dispoziţiile art. 1, art. 6 alin. (2) lit. c) şi art. 23 din O.G. nr. 27/2011, act cu forţă juridică superioară.

Înalta Curte nu-şi poate însuşi argumentul recurentului, în sensul că noile condiţii de admitere a solicitării de participare la atribuirea electronică garantează respectarea principiului liberei concurenţe, atât timp cat acestea nu au capacitatea de a evalua participanţii, ci doar de a-i selecta în vederea atribuiri. Punctajul se acorda doar pentru anul de fabricaţie al autobuzelor, acest criteriu nefiind în măsura să evalueze şi să departajeze participanţii la licitaţie, procedura fiind neconcurentială.

Ori, în condiţiile în care unul din motivele avute în vedere de către legiuitor la adoptarea noii reglementări a fost tocmai acela al îmbunătăţirii concurenţei, al permiterii accesului pe piaţă a noilor operatori cu autobuze noi, concurenta având ca principal scop protejarea intereselor consumatorilor, stabilirea unui singur criteriu pentru atribuirea unui traseu, respectiv cel al vechimii parcului auto, nu garantează îndeplinirea acestuia.

Înalta Curte reţine ca fiind greşită critica recurentului în sensul că prima instanţă nu a explicat motivele care au stat la baza raţionamentului potrivit căruia prin stabilirea unui singur criteriu de atribuire se încalcă principiile liberei concurenţe prin neasigurarea unui mediu concurential normal.

Contrar celor susţinute de recurent, la fila x din sentinţa recurată, prima instanţa a reţinut că, prin reglementarea doar a unui singur criteriu pentru atribuirea unui traseu, cel al vechimii parcului auto a fost încălcat principiul liberei concurenţe, acesta fiind un principiu fundamental în activitatea de transport rutier.

În acord cu instanţa de fond şi instanţa de control judiciar constată că, deşi conform celor susţinute de Consiliul Concurentei se impunea o schimbare legislativă în care unul dintre criterii-vechimea pe traseu- sa aibă o pondere mult mai mică şi să se dea prioritate altor criterii în vederea îmbunatatirii concurentei, recurentul – pârât Ministerul Transporturilor, prin noua reglementare, nu a respectat aceste recomandări şi a ignorat toate celelalte criterii anterioare, stabilind un unic criteriu ce nu este de natură a crea un mediu pe deplin concurential.

Se constată, aşadar, că în mod corect şi legal prima instanţă a dispus anularea parţială a Ordinului MT nr. 1824/2018, dispoziţiile art. 1 pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018, fiind emise cu încălcarea dispoziţiilor art. 1, art. 6 alin. (2) lit. c) si art. 23 din O.G. nr. 27/2011, dar şi a dispoziţiilor art. 8, art. 25 alin. (1) lit. e) şi alin. (3) din Lg. concurentei nr. 21/1996 .

Nici criticile ce vizează principiul previzibilitătii nu pot fi reţinute de instanţa de control judiciar, raportat la jurisprudenţa CEDO şi CJUE, ce au sancţionat în mod constant nerespectarea principiului previzibilităţii, declarând nule actele emise/adoptate cu nerespectarea acestuia, cu motivarea că sunt abuzive, lipsind destinatarii de posibilitatea de a lua cunoştinţă de ele într-un termen rezonabil şi de a-şi adapta conduita în funcţie de schimbările aduse de acestea.(a se vedea Hotărârea CJUE, Cauza C-368/89 Crispoltoni c. Fattoria Tabacchi di Cita di Castelo).

Astfel, în mod corect instanţa de fond a constatat că dispoziţiile Ordinului 1824/2018 încalcă în mod vădit principiul predictibilităţii, din moment ce actul administrativ normativ în discuţie modifică în mod fundamental modul de atribuie a traseelor din cadrul programului de transport interjudeţean de persoane prin servicii regulate într-un moment în care timpul rămas până la atribuire este insuficient pentru ca operatorii de transport să îşi poată adopta, cu eforturi rezonabile, conduita la noile condiţii de atribuire impuse, care impun deţinerea unui parc auto nou.

Înalta Curte constată că, invocarea de către recurent a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 776/2019 pentru prelungirea valabilităţii Programului de transport interjudeţean şi a licenţelor de traseu, ce a intrat în vigoare la data de 13.06.2019, nu poate fi interpretată decât în sensul unei recunoaşteri a faptului că Ordinul MT nr. 1824/05.12.2018 nu a putut fi pus în aplicare până la data de 30.06.2019, termenul de 6 luni nefiind util pentru atribuirea traseelor în cadrul noului program de transport, fiind evident că Ministerul Transporturilor nu respecta principiul securităţii juridice, modificând după bunul plac normele de aplicare a O.G. nr. 27/2011, într-un mod imprevizibil pentru destinatari.

Astfel cum corect a reţinut si prima instanţa, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, in jurisprudenta sa, a ridicat problema predictibilitatii normelor juridice la rang de principiu de drept administrativ, aceasta impunând in mod repetat instituţiilor europene obligaţia, din motive de securitate juridica, de a avertiza operatorii economici, de o manieră clară si precisă, atunci când intenţionează să se îndepărteze de o anumita practică în anumite domenii de activitate, cu scopul ca destinatarii normelor juridice sa nu resimtă socul unor schimbări imprevizibile, care i-ar putea vatama (Cauza C-152/88 R, Sofrimport c. Comisiei).

O astfel de schimbare imprevizibilă a avut loc în domeniul transportului interjudetean de persoane, atunci când Ministerul Transporturilor a schimbat radical modalitatea de atribuire a traseelor cu doar jumătate de an înainte de expirarea valabilităţii programului de transport 2013-2019, prin emiterea în luna decembrie 2018 a Ordinului nr. 1824/2018, timpul rămas până la atribuire fiind insuficient pentru ca operatorii de transport să îţi poată adapta conduita la noile condiţii de atribuire reglementate, care impun deţinerea unui parc auto nou.

Faptul ca recurentul a fost nevoit sa prelungească valabilitatea programului de transport până în 2023, pentru a nu a perturba grav funcţionarea serviciului public de transport la nivel naţional, nu acoperă nulitatea actului emis cu încălcarea principiului predictibilitatii.

In concluzie, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţa a reţinut că dispoziţiile Ordinului MT nr. 1824/2018 încalcă în mod vădit şi principiul predictibilitătii, acesta modificând fundamental modul de atribuire a traseelor din cadrul programului de transport interjudetean de persoane prin servicii regulate, perioada de timp rămasă până la atribuire fiind insuficientă pentru ca operatorii să poată îndeplini noile condiţii de atribuire impuse de autoritate.

Aşadar, instanţa de control judiciar constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., neputând fi reţinute.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Minsiterul Transporturilor şi Infrastructurii, ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Transporturilor, actualmente Minsiterul Transporturilor şi Infrastructurii împotriva sentinţei nr. 80/2019 din 12 iulie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2022.