Disproportionality of audiovisual sanction and non-applicability of general contraventional regime to specialized regulatory fines

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 04.06.2018 sub nr. x/2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamantele A. S.R.L. – în insolvenţă şi B. au formulat contestaţie împotriva Deciziei nr. 284/03.05.2018 emisă de pârâtul CONSILIUL NAŢIONAL AL AUDIOVIZUALULUI solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună, în principal anularea Deciziei nr. 284/03.05.2018 a CNA; exonerarea societăţii de la plata amenzii în cuantum de 65.000 RON cu obligarea pârâtul la plata cheltuielilor de judecată şi, în subsidiar să se constate că sancţiunea aplicată de pârât este disproporţionată faţă de gravitatea faptei reţinute şi să se dispună: înlocuirea sancţiunii amenzii cu cea a somaţiei publice sau diminuarea spre minimul prevăzut de lege a cuantumului amenzii aplicate.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1694/2019 pronunţată în data de 10 mai 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins contestaţia privind pe reclamanţii A. S.R.L. – în insolvenţă şi B. şi pe pârâtul CONSILIUL NAŢIONAL AL AUDIOVIZUALULUI, ca neîntemeiată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva hotărârii instanţei de fond a exercitat calea de atac a recursului, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., reclamanta A. S.R.L. – în reorganizare judiciară prin adminstrator judiciar B..

Încadrând criticile sale în motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea hotarârii recurate şi pe cale de consecinţă admiterea contestaţiei, reiterând solicitarea de a se constata că amenda este disproporţionată faţă de gravitatea faptei, motiv pentru care solicită a se dispune înlocuirea acesteia cu cea a somaţiei publice şi/sau diminuarea acesteia spre minimul prevăzut de lege.

Într-o primă critică recurenta – reclamantă invocă interpretarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 144 alin. (3) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, susţinând că în aplicarea sancţiunii CNA trebuia să individualizeze sancţiunea raportat la cele 5 criterii stabilite în mod determinat şi limitativ prin decizia anterior menţionată.

În cadrul cele de-a doua critici, recurenta -reclamantă invocă încălcarea O.U.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, apreciind că motivarea instanţei de fond, ce interpretează per a contrario un text din Legea nr. 504/2002, este greşită, în considerarea faptului că O.G. nr. 2/2001 este aplicabil tuturor sancţiunilor, fiind norma generală.

Arată recurenta că nu se poate aprecia că aceste prevederi referitoare la nulitatea unui act sancţionator nu se aplică şi CNA, pentru că într-un act normativ se precizează că o altă autoritate emite sancţiuni ce se supun acestor prevederi.

Această interpretare a Curţii de Apel Bucureşti nu este numai o încălcare a prevederilor O.U.G. nr. 2/2001, dar şi a principiului de drept "Ubl lex non dlstlngult, nec nos distinguere debemus - Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem".

În continuare, recurenta reiterează solicitarea de a se constatata că amenda este disproporţionată faţă de gravitatea faptei şi să se dispună înlocuirea acesteia cu cea a somaţiei publice şi/sau diminuarea acesteia spre minimul prevăzut de lege, susţinând că cele 5 criterii trebuiau analizate fără dubiu de către instanţa de fond în verificarea sancţiunii aplicate, nemaiprimind în ultimul an, aceasta nefiind un post cu o audienţă de piaţă semnificativă.

De altfel nici sancţiunea aplicată nu este spre minim, aşa cum susţine instanţa de fond, ci spre maxim. A. S.R.L. a fost amendată cu 65.000 RON, sumă ce se situează mai mult către maximul amenzii ce se putea aplica (100.000 RON) decât către minim (10.000 RON).

In plus, susţine că A. S.R.L. este în reorganizare, iar o asemenea sancţiune poate produce prejudicii acesteia, obligaţia de plată a 65.000 RON putând pune în pericol posibilitatea de a achita sumele datorate creditorilor conform planului de reorganizare.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanta A. S.R.L. – în reorganizare judiciară prin adminstrator judiciar B. a formulat întâmpinare intimatul – pârât intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului, în cadrul căreia, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat şi menţinerea sentinţei atacate, ca fiind legală şi temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Deşi întâmpinarea intimatului – pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului i-a fost comunicată recurentei în termenul legal, aceasta nu a combătut apărările părţii adverse în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) C. proc. civ., incidente şi în cazul recursului conform art. 494 din acelaşi act normativ.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 08 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat şi cu apărările din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul promovat de recurenta -reclamantă A. S.R.L. prin administrator judiciar B. este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele în continuare arătate:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată astfel că, prin contestaţia înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios Administraiv şi Fiscal, reclamantele A. S.R.L. în insolvenţă şi B. au chemat in judecată pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului solicitând a se dispune:

- în principal anularea Deciziei nr. 284/03.05.2018 a CNA; exonerarea societăţii de la plata amenzii în cuantum de 65.000 RON cu obligarea pârâtul la plata cheltuielilor de judecată

şi

- în subsidiar să se constate că sancţiunea aplicată de pârât este disproporţionată faţă de gravitatea faptei reţinute şi să se dispună: înlocuirea sancţiunii amenzii cu cea a somaţiei publice sau diminuarea spre minimul prevăzut de lege a cuantumului amenzii aplicate.

Instanţa de fond a respins contestaţia formulată de reclamante, ca neîntemeiată, reţinând legalitatea şi temeinicia Deciziei nr. 284/03.05.2018, în considerarea faptului că abaterile constatate în sarcina reclamantei justifica amenda contraventionala, nefiind vorba despre efecte minore ale acestor fapte, ci unele relativ ridicate.

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente raportat la obiectul dedus judecăţii.

În ceea ce priveşte critica ce vizează încălcarea criteriilor de individualizare a sancţiunii, în acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte reţine că nu există nici o normă legală care să prevadă o obligaţie expresă a Consiliului ca în decizia pe care o emite, în scopul individualizării sancţiunii, să reflecte în mod punctual şi formal analiza fiecărui criteriu în parte, distinct de motivele de fapt şi de drept reţinute în argumentarea deciziei, din ansamblul reglementărilor legale putându-se deduce că individualizarea sancţiunii contravenţionale poate rezulta atât explicit printr-o analiză în concret a situaţiei constatate raportat la criteriile de individualizare menţionate, dar şi implicit, ca urmare a unei prezetări a aspectelor ce ţin de fapta propriu-zisă, inclusiv prin descrierea elementelor ce privesc gravitatea şi efectele acesteia, indicarea zilelor din săptămână, a intervalului de difuzare, a duratei, dar şi a conduitei concrete a radiodifuzorului.

Analizându-se decizia contestată, se constată că în cadrul acesteia sunt prezentate suficiente informaţii în legătură cu gravitatea şi efectele faptei reţinute în sarcina recurentei – reclamante, fiind indicate zilele din săptămână în care a intervenit încălcarea normelor legale, intervalul concret de difuzare, durata depăşirii, subliniindu-se în acelaşi timp şi persistenţa conduitei radiodifuzorului de-a lungul a 2 zile.

Se constată, aşadar, că norma legală nu impune ca în cuprinsul deciziei de sancţionare să se analizeze fiecare criteriu în parte, distinct de motivele de fapt şi de drept reţinuite în argumentarea acesteia, pentru ca un astfel de aspect să constituie o condiţie de legalitate a actului administrativ de sancţionare, ci doar lipsa descrierii faptei se sancţionează cu nulitatea.

De altfel, prin menţionarea de către legiuitor a sintagmei "după caz" în cadrul dispoziţiilor art. 144 alin. (3) al Deciziei nr. 220/2011, se deduce cu usurinţă faptul că norma citată nu impune o respectare şi o analizare cumulativă a tuturor criteriilor de individualizare prevăzute la art. 144 alin. (3) din Codul audiovizualului.

Aşadar, în stabilirea sancţiunii trebuie realizată o analiză globală a criteriilor indicate de legiuitor, fără a fi însă necesară o analiza individuală a fiecărui criteriu.

Înalta Curte reţine că individualizarea sancţiunii în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute în actul normativ se face ţinându-se seama de gravitatea faptei şi de efectele acesteia, critica recurentei privind interpretarea eronată data de instanţa de fond articolului 144 alin. (3) al Deciziei nr. 220/2011 privind Codul audiovizualului, neputând fi reţinută, fiind fără suport legal.

Nici critica ce vizează modul de interpretare de către prima instanţă a dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor nu poate conduce la reformare hotărârii atacate.

Reţine astfel Înalta Curte că, în raport de dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 504/2002 şi luând în considerare natura juridică a deciziei de sancţionare emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului şi anume, act administrativ de autoritate, ale cărui condiţii de formă şi fond sunt prevăzute de Legea audiovizualului, deciziei contestate nu îi sunt aplicabile prevederile O.G. nr. 2/2001.

Dispoziţiile legale cuprinse în O.G. nr. 2/2001 constituie dreptul comun în materie contravenţională şi nu sunt aplicabile deciziilor emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului în temeiul prevederilor Legii nr. 504/2002, care conţin norme ce derogă de la regimul juridic general instituit de O.G. nr. 2/2001.

Natura specială derogatorie a prevederilor Legii audiovizualului de la dispoziţiile generale ale O.G. nr. 2/2001, rezultă din modul de reglementare, sub aspectul competenţei emiterii deciziilor, a domeniului în care acestea sunt emise, a conţinutului şi a posibilităţii de contestare la instanţa de contencios administrativ.

În acord cu instanţa de fond şi instanţa de control judiciar reţine că decizia C.N.A. prin care se constată şi sancţionează una sau mai multe contravenţii reprezintă un act administrativ de autoritate, care trebuie să respecte condiţiile de fond şi de formă prevăzute de Legea nr. 504/2002 şi care poate fi contestat de persoana vătămată la instanţa de contencios administrativ (curtea de apel), în conformitate cu reglementarea cuprinsă în Legea nr. 554/2004, iar nu în O.G. nr. 2/2001, ce nu-şi găseşte aplicabilitatea în cazul contravenţiilor prevăzute de Legea nr. 504/2002.

În ceea ce priveşte capătul subsidiar, prin care reclamanta a solicitat înlocuirea sancţiunii contravenţionale a amenzii cu somaţie publică şi/sau diminuarea acesteia spre minimul prevăzut de lege, Înalta Curte observă că prin cererea de recurs nu sunt aduse critici cu privire la acest aspect.

Cum în calea de atac a recursului se analizează doar aspectele de nelegalitate a hotărârii nu şi fondul cererii, reiterarea solicitării anterior menţionate nu va fi avută în vedere de către instanţa de control judiciar, neputând face obiectul analizei sale.

Faţă de aceste aspecte, Înalta Curte constată că aplicarea amenzii în cuantum de 65.000 RON, pentru încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 504/2002 privind audiovizualul şi a Deciziei nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, reprezintă o corectă şi legală exercitare a dreptului de apreciere al autorităţii şi nicidecum un motiv de nulitate a actului pentru " nerespectarea criteriilor de individualizare a sancţiunii" aşa cum pretinde recurenta-reclamantă.

În aceste condiţii, în mod legal prima instanţă a reţinut că nu pot fi primite motivele de nulitate a deciziei.

Prin urmare, niciuna din criticile de nelegalitate referitoare la dispoziţiile legale invocate nu se confirmă, sentinţa atacată nefiind susceptibilă de reformare pe calea recursului.

În concluzie, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurenta-reclamantă în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care, astfel cum s-a reţinut, a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. prin administrator judiciar B., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. prin administrator judiciar B. împotriva sentinţei civile nr. 1694/2019 din 10 mai 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal-veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2022.