Scope of administrative court review: verifying state public domain inclusion based on state-funded educational infrastructure status rather than private property title

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 30.06.2021, reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Galaţi a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea/revocarea menţiunii din Anexa nr. 8 a H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006, privind înscrierea în Inventarul centralizat al bunurilor care aparţin domeniului public al statului, referitor la imobilul - teren în suprafaţă de 1363 mp şi clădirea cu 2 nivele situate în Galaţi str. x, imobile care sunt proprietatea exclusivă a reclamantului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 85 din 19 mai 2022 Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Galaţi în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi a admis cererea de intervenţie formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor, în favoarea pârâtului Guvernul României.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Galaţi, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Arată că a solicitat anularea/revocarea menţiunii din Anexa nr. 8 dată în aplicarea H.G. nr. 1705 din 29 nov. 2006, privind înscrierea în Inventarul Centralizat al bunurilor care aparţin domeniului public al statului - teren în suprafaţă de 1363 mp şi clădire cu 2 nivele - situate în Galaţi str. x, pentru considerentul că în realitate aceste imobile sunt proprietatea reclamantului.

În justificarea soluţiei adoptate, instanţa de fond în primul rând a reţinut greşit că cererea ar viza legalitatea Hotărârii Guvernului nr. 1705/2006 (pg. 3, paragraf 4), câtă vreme s-a solicitat doar anularea/revocarea menţiunii din Anexa 8 în aplicarea H.G. nr. 1705/200 privind înscrierea imobilelor din Galaţi str. x în Inventarul Centralizat al bunurilor ce aparţin domeniului public al statului.

Astfel cum a făcut dovada, imobilele în discuţie au aparţinut fostei Asociaţii a învăţătorilor din judeţul Covurlui (în prezent jud. Galaţi), terenul fiind dobândit prin Actul de donaţie nr. 515/1937, pe care s-a edificat clădirea cu 2 nivele.

Ulterior, prin Legea nr. 52/1945, toate asociaţiile profesionale, cum a fost şi cazul "asociaţiilor învăţătoreşti" s-au sindicalizat iar patrimoniul ce le-a aparţinut a fost trecut, în virtutea Legii nr. 52/1945, în proprietatea sindicatelor.

Pentru a-şi întări calitatea de proprietar, fostul Sindicat al învăţământului Galaţi a solicitat Judecătoriei Galaţi şi a obţinut, prin sentinţa civilă nr. 2472 din 4.06.1973 dată în dosarul civil nr. x/1973, constatarea că este proprietarul celor doua imobile.

Urmare a evenimentelor din luna decembrie 1989, Sindicatul învăţământului Galaţi a încetat activitatea, s-a înfiinţat Sindicatul Liber al învăţământului Galaţi iar potrivit unor Norme Metodologice date în aplicarea Decretului nr. 31/1954, întreg patrimoniul fostului sindicat a fost transmis noului sindicat, care a dobândit personalitate juridică în baza sentinţei civile nr. 162/9.03.1990 pronunţată în dosarul nr. x/1990

Prin încheierea din 23 ian. 1992 dată în acelaşi dosar nr. x/1990 al Judecătoriei Galaţi, Sindicatul Liber al învăţământului Galaţi si-a schimbat denumirea în Sindicatul învăţământului Preuniversitar Galaţi.

Aşadar, chiar şi în lipsa unei hotărâri care să constate că reclamantul este succesorul în drepturi şi obligaţii patrimoniale şi nepatrimoniale al fostei Asociaţii a învăţătorilor şi respectiv al fostului Sindicat al învăţământului Galaţi, justifică un interes legitim să formuleze acţiunea ce formează obiectul dosarului de faţă.

Instanţa de fond s-a limitat a analiza cauza prin prisma prevederilor art. 17 din H.G.. nr. 741/3 iulie 2003 reţinând în mod greşit că cele doua imobile ar face parte din domeniul public al statului.

În perioada anterioară anului 1990, Inspectoratul Şcolar Judeţean Galaţi a fost chiriaşul Sindicatului în clădirea din str. x, motiv pentru care a fost încheiat Contractul de închiriere înregistrat sub nr. x din 1 ianuarie 1975 pentru o perioadă de 4 ani, până la 1 ian. 1979.

Instanţa de fond pierde din vedere că orice sindicat, prin însăşi raţiunea existentei sale, are interese contrare cu patronatul, în cazul dat cu Ministerul Educaţiei, deci nu are relaţii de subordonare cu acesta.

Faţă de cele susţinute, deşi reţine că în realitate nu există baza legală privind înregistrarea imobilelor din litigiu în Inventarul Centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, apreciază greşit acţiunea ca fiind nefondată şi o respinge ca atare.

În Anexa 8 al H.G. nr. 1705/2006, la rubrica privind Situaţia juridică, se menţionează ca document de trecere a celor două imobile Actul de donaţie nr. x din 3 iulie 2003.

La cererearecurentului, s-a insistat ca instituţiile abilitate, Ministerul Educaţiei, Ministerul Finanţelor, Inspectoratul Şcolar Judeţean Galaţi şi în cele din urmă Casa Corpului Didactic Galaţi, să depună la dosarul cauzei Actul de Donaţie nr. x/3 iulie 2003, care ar fi fost actul şi respectiv baza legală prin care cele două imobile au fost transmise sau dobândite în proprietatea publică a statului.

În aceste împrejurări, Ministerul Educaţiei a comunicat că de fapt actul cu numărul x/3 iulie 2003 este în realitate numărul Hotărârii de Guvern privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei.

Casa Corpului Didactic Galaţi, în cele din urmă, la cererea instanţei, a răspuns că din eroare ar fi fost trecută ca bază legală o donaţie sub nr. x/3.07.2003.

Potrivit art. 6 din Legea nr. 213/1998, "fac parte din domeniul public sau privat al statului... şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 dec. 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale... şi a legilor în vigoare la data preluării de către stat.".

Potrivit art. 7 din aceeaşi lege, dreptul de proprietate publică se dobândeşte pe cale naturală, prin achiziţii publice, expropriere, donaţii, legate, prin alte moduri prevăzute de lege.

În cauza de fată, imobilul teren si construcţii din Galaţi str. x nu a trecut niciodată şi sub nici una din formele prevăzute în domeniul public al statului.

De asemenea, imobilul, nu face parte din categoria bunurilor ce ar constitui "baza materială si finanţarea învăţământului de stat".

Înregistrarea imobilelor din Galaţi str. x în Inventarul Centralizat al bunurilor din Domeniul Public al Statului s-a solicitat si obţinut la cererea expresă a Casei Corpului Didactic Galaţi, prin inducerea în eroare a Ministerului Educaţiei intitulând denumirea ca fiind:" Casa Corpului Didactic", ceea ce nu corespunde realităţii, profitând de condiţia rezolutorie prevăzută în actul de donaţie a terenului nr. 515/1937: "cu condiţia să se construiască un cămin necesar Asociaţiei învăţătorilor, secţia Covurlui" ceea ce nu echivalează cu aparenta Casa Corpului Didactic Galaţi, care este o instituţie subordonată Ministerului Educaţiei şi nicidecum o clădire.

Faţă de împrejurarea că înscrierea imobilului din Galaţi str. x, teren şi construcţii, în Inventarul Centralizat al bunurilor din domeniului public al statului şi implicit trecerea în domeniul public al statului s-a făcut fără o bază legală reală, instanţa de fond ar fi fost indreptăţită să admită acţiunea promovată.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimatul-pârât Guvernul României şi intimatul-intervenient Ministerul Finanţelor au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recurentul susţine teza incidenţei art. 488 pct. 6 C. proc. civ., fără a arăta însă, în concret, care este considerentul pe care se întemeiază cu privire la acest temei de drept.

Pentru exercitarea controlului de legalitate, modalitatea cercetarii fondului este un element esenţial întrucât situatia de fapt corect determinată constituie fundamentul aplicării dispoziţiilor legale şi presupune luarea în examinare a tuturor elementelor care ar putea duce la stabilirea situaţiei de fapt, pornind de la raporturile juridice ce au existat între partile din proces.

Prin raportare la dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale care instituie dreptul la un proces echitabil din perspectiva obligativităţii instanţelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observaţiilor şi argumentelor prezentate de părţi şi de a motiva hotărârea pronunţată prin prisma acestor elemente, precum şi la jurisprudenţa constantă a Curţii Europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special din cauzele împotriva României (Albina, Buzescu, Dima, Bock şi Palade), instanţa de recurs constată că abordarea instanţei de fond a fost de natură a surprinde aspectele importante ale cauzei, fără însă ca prin aceasta să se înţeleagă necesitatea unui răspuns detaliat la fiecare argument prezentat de acestea.

Înalta Curte subliniază că nu constituie o nemotivare, respectiv o omisiune de analizare a argumentelor invocate de parte împrejurarea că în cadrul considerentelor se regăsesc, parţial, susţineri ale părţii potrivnice, acest fapt reprezentând practic suprapunerea convingerilor instanţei cu cele ale uneia dintre părţile litigante.

În plus, raţionamentul instanţei de fond este uşor decelabil, lipsit de contradictorialitate din punctul de vedere al standardelor de rezonabilitate, chiar acceptând teoretic faptul că judecătorul fondului a motivat sumar anumite critici ale reclamantului.

Înalta Curte apreciază că motivarea este suficient de concisă pentru a oferi părţilor certitudinea unei analize reale a cererii iar modalitatea concretă de interpretare a unei realităţi faptice esenţiale, în opinia recurentului, nu poate fi asimilată criticililor de casare menţionate, astfel cum acesta susţine.

Nu în ultimul rând, faptul că recurentul nu fost în acord cu raţionamentul judecătorului fondului nu poate echivala cu o nemotivare.

Cu referire la incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că în doctrină s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie nu le-a aplicat în litera sau spiritul lor, fie le-a aplicat greşit.

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., motivul invocat trebuie să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate.

Din perspectiva situaţiei de fapt existente în cauză, instanţa de control judiciar constată că nu pot fi primite argumentele expuse de recurent în susţinerea greşitei soluţionări a cauzei prin raportare la obiectul învestirii instanţei.

Recurentul afirmă că cererea sa a vizat doar anularea/revocarea menţiunii din Anexa 8 în aplicarea H.G. nr. 1705/2006 iar nu legalitatea întregii hotărâri.

Aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu controlul de legalitate al unei hotărâri de Guvern prin care a fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, astfel că, în mod obligatoriu, aceasta instanţă este ţinută a verifica exclusiv dacă imobilul în discuţie a fost inclus în inventarul amintit cu respectarea condiţiilor cuprinse în Legea nr. 213/1998.

Este de esenţa prezentului dosar împrejurarea că excedează analizei instanţei de contencios administrativ a se pronunţa în privinţa unui eventual drept de proprietate privată al reclamantului, respectiv asupra titlului de proprietate deţinut asupra aceluiaşi imobil de către vreuna din părţi, verificarea şi compararea titlurilor de proprietate asupra imobilelor reprezintând atributul instanţei de drept comun.

Cu referire la imobilul cu nr. cadastral x reprezentat de teren în suprafaţă de 1368 mp situat în Galaţi, Strada x nr. 35, în mod corect instanţa de fond a reţinut ca acesta a făcut obiectul mai multor acţiuni în instanţă. Istoricul acestor litigii, astfel cum este el prezentat pe larg în considerentele sentinţei recurate, evidenţiază faptul că în niciuna dintre aceste cauze nu a fost clarificată situaţia pretinsului drept de proprietate al recurentului-reclamant asupra acestuia.

Motivarea instanţei de fond vizează cu prioritate argumente ce derivă din aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 84/1995, textele invocate, a căror interpretare se impune, fiind cele cuprinse în art. 166 alin. (4)4: "Terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea inspectoratele şcolare, casele corpului didactic, palatele şi cluburile copiilor şi elevilor, cluburile sportive şcolare, centrele şi cabinetele de asistenţă psiho - pedagogică, centrele logopedice, cabinetele şcolare, precum şi alte unităţi din subordinea Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Inovării, ale căror cheltuieli curente şi de capital se finanţează de la bugetul de stat, fac parte din domeniul public al statului şi sunt administrate de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării, prin inspectoratele şcolare judeţene şi prin delegare către consiliile de administraţie ale acestor unităţi. Celelalte componente ale bazei materiale sunt de drept proprietatea unităţilor şi instituţiilor respective şi sunt administrate de acestea,,.

Ceea ce trebuie subliniat este faptul că actul contestat a fost emis în baza art. 20 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul acesteia (forma în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României a H.G. nr. 1705/2006):

, 1. Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri.

2. Centralizarea inventarului menţionat la alin. (1) se realizează de către Ministerul Finanţelor şi se supune spre aprobare Guvernului."

Textul art. 17 alin. (1) şi Anexa 3 din H.G. nr. 741/2003 arată că inspectoratele şcolare sunt în subordinea Ministerului Educaţiei şi sunt finanţate de la bugetul de stat.

Pe de altă parte, art. 50 alin. (1) din Legea învăţământului - Legea 84/1995, forma în vigoare la data emiterii H.G. contestat (noiembrie 2006) prevede: " În fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti funcţionează Casa corpului didactic, subordonată inspectoratului şcolar.,,

Concluzia care se impune, aşadar, este aceea potrivit căreia casa corpului didactic era finanţată de la bugetul de stat.

În continuare, aşa cum a reţinut instanţa de fond, prin art. 166 alin. (4) indice 4 din Legea 84/1995 se statuează în sensul că: "Terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea inspectoratele şcolare, casele corpului didactic... ale căror cheltuieli curente şi de capital se finanţează de la bugetul de stat, fac parte din domeniul public al statului şi sunt administrate de Ministerul Educaţiei si Cercetării..,,

Aşadar, potrivit celor expuse anterior, casa corpului didactic (care îşi desfăşoară activitatea la sediul arătat) are cheltuieli finanţate din bugetul de stat astfel că dreptul de administrare asupra imobilului este prevăzut de lege în favoarea MEN.

Or, potrivit art. 20 alin. 1din Legea nr. 213/1998, care face trimitere la dreptul de administrare:

"Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice care au în administrare asemenea bunuri..,,

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a reţinut că există temei legal pentru înscrierea în Inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului a imobilului situat în Str. x, municipiul Galaţi, denumit "Casa Corpului Didactic Galaţi", compus din teren în suprafaţă de 1368 mp şi construcţie P+1E, structură zid cărămidă, şarpantă, învelitoare tablă, aflat în administrarea Centrului Financiar nr. 31 din subordinea Ministerului Educaţiei, neexistând motive de anulare a actului administrativ contestat.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Galaţi împotriva sentinţei nr. 85 din 19 mai 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Sindicatul Învăţământului Preuniversitar Galaţi împotriva sentinţei nr. 85 din 19 mai 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2023.