Inadmissibility of challenge to control note lacking legal effect to create, modify, or extinguish rights

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2018 la Curtea de Apel Iaşi, secţia Contencios Administraiv şi Fiscal, reclamantul A. a chemat in judecată pârâtul Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale - Direcţia Generala Control, Antifraudă si Inspecţii, solicitând a se dispune anularea, în parte, a actului administrativ Nota de control (privind verificările efectuate in legătura cu Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Creşterea Ovinelor si Caprinelor Popauti jud. Botoşani, urmare sesizărilor d-nului B., cercetător ştiinţific in cadrul staţiunii), nr. 253060/3 din 8.08.2017, în ceea ce priveşte pct. 1 din capitolul "propuneri" (pag. 27-28).

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 91/2018 pronunţată în data de 11 iulie 2018, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârât, respingând, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale – Direcţia Generală Control, Antifraudă şi Inspecţii.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva hotărârii instanţei de fond a exercitat calea de atac a recursului, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., reclamantul A..

Fără a încadra expres criticile sale în unul sau mai multe din motivele de nelegalitate prevăzute strict şi limitativ la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurentul - reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea hotarârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În dezvoltarea criticilor sale, în esenţă, recurentul – reclamant, după o scurtă prezentare a obiectului dosarului dedus judecăţii şi a modului cum s-a derulat judecata pe fond, a susţinut că, raportat la definiţiile date de legiuitor noţiunii de "act administrativ" prezentei "note de control", aceasta reprezintă un veritabil act administrativ, pentru următoarele motive:

In primul rând, solicită a se avea în vedere faptul că "Nota de control" este emisă de o autoritate publica (în regim de putere publică) — MADR — DGCAI.

In al doilea rând, prin această "Notă de control" s-a stabilit faptul că "conducerea ASAS va dispune asupra numirii unei noi echipe manageriale in cadrul SCDCOC Pooauti, pentru eficientizarea intregii activităţi a acesteia."

In baza aspectelor dispuse prin "Nota de control", ASAS a emis Decizia Preşedintelui ASAS nr. 358/25.08.2017 prin care s-a dispus "revocarea subsemnatului din funcţia de director al SCDCOC Popaufj, începând cu data de 01.09.2017".

Aşadar, nota de control a generat stingerea unui raport juridic (trăsătura a actului administrativ)- între parte si ASAS.

In al treilea rând, din modalitatea de întocmire a notei de control, reiese faptul că aceasta are valoarea unui veritabil act administrativ individual (în condiţiile în care prin acest act s-au dispus anumite aspecte strict la persoana sa).

De altfel, după cum reiese din conţinutul "notei de control" aceasta a fost emisă ca urmare a unei sesizări a numitului B. cu privire la activitatea desfăşurată de recurent.

In lumina tuturor acestor aspecte, solicită a se constata faptul că "nota de control" reprezintă un "act administrativ" în sensul disp. art. 2 din lege, motiv pentru care consideră că se impune admiterea recursului, casarea sentinţe recurate si trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamantul A. a formulat întâmpinare intimatul – pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Astfel, în cadrul întâmpinării sale, intimatul, în prealabil, a invocat excepţia nulităţii recursului, pentru nemotivare, susţinând că, din cuprinsul cererii de recurs rezultă că acesta nu a fost motivat în drept, cea ce atrage nulitatea recursului, pentru nemotivare.

Pe fondul recursului a solicitat respingerea acestuia, ca nefundat şi menţinerea sentinţei de fond, ca fiind legală şi temeinică.

Răspunsul la întâmpinare

Deşi întâmpinarea intimatului – pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale i-a fost comunicată recurentului în termenul legal, acesta nu a combătut apărările părţii adverse în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) C. proc. civ., incidente şi în cazul recursului conform art. 494 din acelaşi act normativ.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 08 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, după soluţionarea mai întâi a excepţiei nulităţii recursului,conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ., în sensul respingerii acesteia, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce fac obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat şi cu apărările din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul promovat de recurentul-reclamant A. este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele în continuare arătate:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată astfel că, prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2018 la Curtea de Apel Iaşi, secţia Contencios Administraiv şi Fiscal, reclamantul A. a chemat in judecată pârâtul Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale - Direcţia Generala Control, Antifraudă si Inspecţii, solicitând a se dispune anularea, în parte, a actului administrativ Nota de control nr. x din 8.08.2017 (privind verificările efectuate in legătura cu Staţiunea de Cercetare-Dezvoltare pentru Creşterea Ovinelor si Caprinelor Popauti jud. Botoşani, urmare sesizărilor d-nului B., cercetător ştiinţific in cadrul staţiunii), respective în ceea ce priveşte pct. 1 din capitolul "Propuneri".

Curtea de Apel Iaşi a respins acţiunea formulată de reclamant, ca inadmisibilă, reţinând în esenţă că nota de control ce face obiectul judecăţii nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 1 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind aptă prin ea însăşi a da naşţere, a modica sau a stinge raporturi juridice, adică de a produce prin ea însăşi efecte juridice de sine stătătoare, fiind doar un act premergător finalizat cu " propuneri"

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente raportat la obiectul dedus judecăţii.

Astfel, contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte constată că acesta nu aduce critici unui act administrativ emis de autoritatea intimată, ci contestă Nota de control nr. x/08.08.2017 privind verificările efectuate în legătura cu Staţiunea de Cercetare-DezvoLtare pentru Creşterea Ovinelor şi Caprinelor Popauţi, jud. Botoşani, urmare a sesizărilor domnului B., cercetător ştiinţific în cadrul staţiunii, în care sunt reclamate o serie de nereguli şi ilegalităţi din cadrul staţiunii în care îşi desfăşoară activitatea.

Aceasta a fost întocmită ca urmare a verificărilor efectuate în baza atribuţiilor conferite de prevederile H.G. nr. 30/18.01.2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, precum şi pentru modificarea art. 6 alin, 6 din H.G. nr. 1186/2014 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii pentru Administrarea Sistemului Naţional Antigrindină şi de Creştere a Precipitaţiilor, Regulamentului de Organizare şi Funcţionare a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, respectiv a atribuţiilor Direcţiei Generale Control, Antifraudă şi Inspecţii (DGCAI).

În cuprinsul Notei de control nr. x/08.08.2017 sunt prezentate verificările şi constatările din cadrul activităţii de control desfăşurate, iar în finalul acesteia sunt inserate "Propuneri", menţionându-se că se va transmite o copie a notei de control către Preşedintele Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu Siseşti", pentru a dispune, conform competenţelor stabilite prin Legea nr. 45/2009 şi " luarea următoarelor măsuri:

- recuperarea prejudiciului de la persoanele vinovate de faptul că nu au fost însămânţate »cantităţile de 8,5 tone de grâu de sămânţă şi 1,2 tone de sămânţă de orz, aprovizionate în anul 2016, găsite la control în magazia staţiunii şi care urmează să iasă din garanţie pentru perioada de germinaţie;

- recuperarea prejudiciului de la persoanele răspunzătoare pentru suprafeţele de culturi compromise în anul de cultură 2017;

- analizarea cu celeritate a managementului realizat pentru: derularea Proiectului ADER 5.1.3, activitatea de cercetare întreprinsă de domnul B. în derularea proiectului şi ca director de proiect, modul în care au fost stabilite loturile de ovine din staţiunile de cercetare-dezvoltare (Popăuţi, Secuieni-Bacău, Caransebeş, Palas-Constanţa) şi de la fermele particulare de tip individual sau asociative, aflate în observaţia agentului economic, veridicitatea acţiunilor de cercetare întreprinse în laborator, în condiţiile în care laboratorul zootehnic din SCDCOC Botoşani este total nefuncţional şi neîngrijit;

- analiza veridicităţii datelor din Proiectul ADER 5.1.3 transmise de directorul de proiect B., pentru fiecare fază comunicată ca realizată în vederea decontării financiare, precum şi a oportunităţii menţinerii acestuia ca director de proiect;

- dispunerea de măsuri în privinţa derulării contractelor de asociere în participaţiune încheiate de SCDCOC Popăuţi, având în vedere că aceste contracte nu au fost aprobate de conducerea ASAS;

- se va analiza şi se va dispune asupra situaţiei în care se află domnul C.-aceea de inginer şef şi înlocuitor al directorului staţiunii aflat în concediu de odihnă, concomitent cu cea de preşedinte al D. din localitatea Răchîţi, jud. Botoşani, care are birourile în spaţiul închiriat în sediul SCDCOC Popăuţi;

- având în vedere situaţia economică dificilă în care se află staţiunea, activitatea de cercetare ştiinţifică necorespunzătoare, precum şi starea conflictuală permanentă dintre conducerea unităţii şi domnul cercetător ştiinţific B., aspecte care se datorează unui management necorespunzător şi fără implicare a actualului director A., conducerea ASAS va dispune asupra numirii unei noi echipe manageriale în cadrul SCDCOC Popăuţi, pentru eficientizarea întregii activităţi a acesteia;

- conducerea ASAS va da sprijinul necesar conducerii SCDCOC Popăuţi pentru repunerea în funcţiune a laboratoarelor de cercetare zootehnie şi cercetare agrofitotehnie, dotarea cu aparatură, echipamente corespunzătoare şi instrumentar de laborator, precum şi asigurarea personalului laborant calificat;

- dispunerea de măsuri pentru înaintarea spre aprobare a Programului de Ameliorare pentru rasa de ovine Karakul al staţiunii, precum şi reconstituirea cu celeritate a arhivei cu baza de cercetare ştiinţifică a SCDCOC Popăuţi cu tot istoricul ei." În continuare, s-a menţionat că "rezultatul măsurilor dispuse de către ASAS la SCDCOC Popăuţi va fi comunicat DGCAI, în termen de 45 de zile, în vederea informării conducerii MADR. ".

Prin urmare, nu se identifică trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, fiind doar prezentate verificările şi constatările din cadrul activităţii de control, iar la final sunt inserate doar nişte propuneri.

Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative".

Astfel cum corect şi instanţa de fond a reţinut, pentru ca un act să fie considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

De reţinut că nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Deşi este adevărat că Nota de control nr. x/08.08.2017 este emisă de o instituţie publică, respectiv Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în exercitarea atribuţiilor legale, acest act nu întruneşte, totuşi, caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum acestea rezultă din definiţia legală conţinută în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce prin ea însăşi efecte juridice de sine stătătoare, fiind doar un act premergător, finalizat cu "Propuneri" (în condiţiile art. 22 din Ordinul nr. 1370/2017 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale), prin care i se comunică Preşedintelui Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice "Gheorghe Ionescu Şişeşti" existenţa unor fapte şi împrejurări din activitatea SCDCOC Popăuţi, urmând ca acesta să dispună, "conform competenţelor stabilite prin Legea nr. 45/2009", doar actele emise de acesta, prin care, urmare a analizei faptelor consemnate în nota de control, se dispun măsuri, fiind apte potrivit legii să producă efecte juridice în sfera raporturilor dintre părţi şi ca atare pot forma obiectul unor cereri de anulare.

Aşadar, chiar dacă actul emană de la o instituţie publică, scopul emiterii lui nu a fost de a produce prin el însăşi efecte juridice, acesta fiind doar un act intern de informare a ministrului, ale cărui concluzii sunt doar propuneri, aceste propuneri fiind supuse analizei ministrului, respectiv a Preşedintelui ASAS, acestea urmând a fi puse în executare sau nu, în funcţie de deciziile/recomandările ce vor fi luate, eventual, de către aceştia.

Prin urmare, raportat la conţinutul Notei de control nr. x/08.08.2017, în acord cu instanţa de fond şi instanţa de control judiciar constată că aceasta nu reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă doar un act premergător finalizat cu "Propuneri", nefiind aptă prin ea însăşi a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Astfel, atât timp cât această notă de control constată o stare de fapt şi constituie doar un mijloc de informare, fiind doar un act premergător, nu poate fi contestată în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal.

Având în vedere că actul emis de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu a modificat sau stins raporturi juridice, fiind finalizat doar cu "propuneri", Înalta Curte constată că instanţa de fond, făcând o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, în mod legal a admis excepţia inadmisibilităţii, respingând, ca inadmisibilă acţiunea formulată de recurentul – reclamant.

În concluzie, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurentul-reclamant în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care, astfel cum s-a reţinut, a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 91/2018 din 11 iulie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2022.