Tachograph inspection regulations; insufficient reasoning on grounds of illegality and violation of the right to a fair trial

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea în contencios administrativ promovată de către reclamanta Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România, aceasta a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019, pentru modificarea Ordinului ministrului transporturilor, nr. 181/2008, pentru aprobarea Reglementarilor privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, cu cheltuieli de judecată.

La data de 6 februarie 2020 reclamanta Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România a depus la dosar o modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea art. 15 alin. (2) şi (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) şi 4, art. 24 lit. c) şi art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi – RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019.

În temeiul art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, până la soluţionarea definitivă a cauzei, reclamanta a solicitat suspendarea art. 15 alin. (2) şi (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) şi 4, art. 24 lit. c) şi art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză în transportul rutier a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333 din 26 septembrie 2019, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 28 februarie 2020 S.C. A. S.R.L. a depus la dosar cerere de intervenţie accesorie, solicitând introducerea în cauză în calitate de intervenient accesoriu pentru Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România (ANSARO).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 55 din 11 septembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea formulată de reclamanta Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România, având ca obiect sesizarea C.J.U.E. în vederea pronunţării unei decizii preliminare cu privire la întrebările:

"Art. 288 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naţionale (Ordinul M.T. 1333/2019) care are ca scop declarat transpunerea pe plan naţional a unui regulament European, adăugând la acesta, în scopul restrângerii aplicării sau aplicării diferite?

Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier şi de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziţii ale legislaţiei sociale în domeniul transporturilor rutiere, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naţionale (Art. 3 alin. (2) RNTR8), care atribuie organismului de control (în sensul art. 22 alin. (1) şi 24 din Regulamentul UE nr. 165/2014) dreptul de a efectua inspecţia tahografelor în contextul în care acelaşi organ are obligaţia de a controla modalitatea de efectuare a inspecţiei tahografelor de către operatorii economici autorizaţi în acest scop?

Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier şi de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziţii ale legislaţiei sociale în domeniul transporturilor rutiere, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naţionale (Art. 15 alin, (2) şi (3) RNTR8) care limitează activitatea de inspecţie a tahografelor (art. 23 din Regulamentul UE) la ateliere fixe?

Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier şi de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziţii ale legislaţiei sociale în domeniul transporturilor rutiere raportat la prevederile art. 49, 54 şi 56 din TFUE sub aspectul libertăţii de prestare a serviciilor, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naţionale (Art. 35 alin. (3) RNTR8) care condiţionează activitatea de verificare a tahografelor de deţinerea echipamentului de verificare furnizat de producătorul tahografului?

Regulamentul (UE) nr. 165/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 4 februarie 2014 privind tahografele în transportul rutier, de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 3821/85 al Consiliului privind aparatura de înregistrare în transportul rutier şi de modificare a Regulamentului (CE) nr. 561/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului privind armonizarea anumitor dispoziţii ale legislaţiei sociale în domeniul transporturilor rutiere, se opune, în împrejurări precum cele din litigiul principal, unei reglementări naţionale (An. 16 alin. (2) RNTR8) care condiţionează atestarea personalului competent să efectueze inspecţia tahografelor de deţinerea permisului categoria C sau D?"

A fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România, în contradictoriu cu Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, ca neîntemeiată.

A fost respinsă cererea de intervenţie accesorie formulată de S.C. A. S.R.L.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului, a arătat că judecătorul fondului a stabilit în mod greşit obiectul judecăţii, astfel că nu a procedat la soluţionarea tuturor petitelor formulate.

A susţinut recurentul că instanţa de fond s-a pronunţat tangenţial asupra problematicii ridicate şi a ignorat fundamentul logico-juridic expus care trebuia să facă obiectul analizei instanţei, respectiv nerespectarea procedurii de adoptare a actului normativ atacat, nemotivarea actului din perspectiva nerespectării de către emiterii a procedurii de adoptare, respectiv obligaţia de întocmire a unui studiu de impact.

A mai invocat recurentul şi nerespectarea dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 20 din Legea nr. 24/2000, apreciind că, în acest fel, hotărârea este pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor de drept material.

Totodată, a menţionat recurentul, instanţa de fond a apreciat în mod eronat că este permisă completarea dispoziţiei din art. 2 şi art. 3 din H.G. nr. 768/1991 prin art. 3 alin. (2) din actul contestat, fiind prohibită modificarea unui act normativ ierarhic superior printr-un act normativ inferior.

În concluzie, a susţinut recurentul că instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra motivelor de nelegalitate raportate la fiecare articol criticat în parte.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii nu au depus întâmpinare la dosarul cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea pronunţată de prima instanţă va cuprinde: "b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Motivarea hotărârii judecătoreşti, care trebuie realizată într-o manieră clară şi coerentă, este indispensabilă pentru exercitarea controlului judiciar de către instanţa ierarhic superioară şi constituie o garanţie împotriva arbitrariului pentru părţile în proces, întrucât le furnizează dovada că solicitările şi mijloacele lor de apărare au fost serios examinate de judecător.

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată parte a garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reaminteşte că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenţie, include printre altele dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanţei" obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa [Hotărârea Perez împotriva Franţei (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, şi Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

34. Conform jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)."

Aceste considerente au fost reluate şi în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010: "30. Curtea reaminteşte în primul rând principiile stabilite prin jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte participarea efectivă a părţilor la procedură şi obligaţia instanţelor de a "audia" argumentele acestora şi de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 şi 32, 28 aprilie 2005 şi Boldea, citată anterior, pct. 28-30)."

În cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că, deşi prima instanţă a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamantă, aceasta nu a procedat la analiza tuturor motivelor invocate în susţinerea cererii de anulare, formulate de reclamantă prin cererea introductivă şi prin cererile depuse ulterior la dosar.

Astfel, prin cererea introductivă, reclamanta a solicitat anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019, pentru modificarea Ordinului ministrului transporturilor, nr. 181/2008, pentru aprobarea Reglementarilor privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele, precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, cu cheltuieli de judecată.

La data de 6 februarie 2020, reclamanta Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România a depus la dosar o modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea art. 15 alin. (2) şi (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) şi 4, art. 24 lit. c) şi art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi – RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019.

Ulterior, prin notele de şedinţă depuse la dosar fond, reclamanta a completat motivele de nelegalitate a ordinului contestat, arătând că indică, pe de o parte, motivele de nelegalitate ce atrag nulitatea actului în integralitate, precum şi motivele ce atrag nulitatea parţială a actului.

Lecturând sentinţa instanţei de fond, Înalta Curte observă că aceasta a analizat doar o parte dintre criticile de nelegalitate a ordinului atacat.

Referitor la critica reclamantei privind încălcarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 24/27.03.2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Înalta Curte observă că instanţa de fond s-a raportat doar la Referatul Direcţiei transport rutier nr. 29.258 din 21.08.2019.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că voinţa administraţiei a fost emisă în mod informat şi chibzuit, având în vedere expunerea de motive din ordinul atacat, respectiv Referatul Direcţiei transport rutier nr. 29.258 din 21.08.2019, prin care se supune spre aprobare Ordinul ministrului transporturilor privind modificarea Ordinului ministrului transporturilor nr. 181/2008 pentru aprobarea Reglementărilor privind condiţiile de montare, reparare şi verificare a tahografelor şi a limitatoarelor de viteză, precum şi de autorizare a operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8.

Totodată, instanţa de fond a observat şi faptul că, în cuprinsul cererii introductive, reclamanta contrazice susţinerile menţionate, arătând că "Deşi proiectul acestui act normativ a fost pus în dezbatere publică iar o parte dintre operatorii economici au efectuat amendamente…".

Cu privire la această critică a reclamantei, Înalta Curte observă că judecătorul fondului a realizat o motivare sumară şi că nu a analizat circuitul de avizare a ordinului contestat.

Referitor la critica reclamantei privind faptul că reglementarea competenţei Registrului Auto Român de a efectua verificări cu privire la tahografe prin dispoziţiile art. 3 alin. (2) din RNTR 8 care specifică faptul că activitatea de inspecţie a tahografelor se efectuează şi de către Registrul Auto Român sau de către alţi operatori economici autorizaţi de către RAR, ar fi un act infra-legal, ordin de ministru, care ar completa o hotărâre de guvern, H.G. nr. 768/1991 care stabileşte la art. 2 şi art. 3 care sunt atribuţiile şi practic competenţa Registrului Auto Român, printre care nu se numără şi cea de a efectua verificări cu privire la tahografe, instanţa de fond a apreciat că modificarea Reglementărilor privind condiţiile de montare, reparare şi verificare a tahografelor şi a limitatoarelor de viteză, precum şi de autorizare a operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8 a fost determinată de adoptarea H.G. nr. 693/2018 care la art. 4 alin. (2) a stabilit că "Activitatea de inspecţie a tahografelor se efectuează de către RAR sau de către operatori economici autorizaţi de către RAR, în conformitate cu reglementările tehnice prevăzute la alin. (1)."

A concluzionat instanţa de fond că nu se poate reţine în cauză vreo încălcare a ierarhiei actelor administrative, respectiv a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, iar faţă de considerentele expuse în precedent, a apreciata că acţiunea formulată este neîntemeiată.

În aceste condiţii, faţă de faptul că au fost analizate sumar doar o parte dintre criticile de nelegalitate a ordinului atacat formulate de reclamantă, este evident că motivarea hotărârii atacate nu este de natură să furnizeze părţilor dovada că susţinerile şi mijloacele de apărare pe care le-au formulat în cauza dedusă judecăţii au fost serios examinate, împrejurare ce denotă, în fapt, necercetarea fondului cauzei.

Deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu permit urmărirea silogismului logic prin care instanţa a ajuns la această soluţie şi nu dovedesc că judecătorul fondului a analizat, în mod efectiv, argumentele expuse de părţi.

Prin urmare, întrucât prima instanţă nu a analizat criticile de nelegalitate invocate de reclamantă într-un mod care să corespundă exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., precum şi exigenţelor art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi care să facă posibil controlul de legalitate a hotărârii recurate de către instanţa de recurs, Înalta Curte constată că, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării cauzei, instanţa urmează a analiza punctual criticile de nelegalitate formulate de reclamantă, pe care le va reţine sau le va înlătura motivat, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

În raport cu această soluţie nu se mai impune analizarea criticilor care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentă, aceste critici urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de Asociaţia Naţională a Service-urilor Auto din România împotriva sentinţei nr. 55 din 11 septembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Asociaţia Naţională a Service-urilor Auto din România împotriva sentinţei nr. 55 din 11 septembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 8 februarie 2023.