Annulment of financial regulator sanction for failure to individualize personal fault in administrative act

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2022

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, solicitând instanţei:

- anularea Deciziei A.S.F. nr. 3308/05.11.2015 ca fiind emisă cu încălcarea cerinţelor de legalitate prevăzute pentru emiterea sa, în principal şi ca netemeinică, în subsidiar; Anularea deciziei 649/10.03.2016 privind plângerea prealabilă formulată de către domnul A., - revocarea măsurii principale stabilite prin Decizia A.S.F. nr. 3308/05.11.2015 constând în sancţionarea cu amendă în cuantum de 2000 RON alternativ cu înlocuirea cu măsura avertismentului prevăzută la art. 273 alin. (1) lit. a) pct. i din Legea nr. 297/2004;

- Revocarea sancţiuni dispuse prin decizia 649/10.03.2016 privind plângerea prealabilă formulată de către domnul A.. Sancţiunea dispusă prin decizia 649/10.03.2016 a fost menţinerea sancţiuni aplicată prin Decizia 3308/05.11.2015; - obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor judiciare generate şi suportate de către Reclamant în cadrul prezentului litigiu.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3254 pronunţată în data de 09.07.2018, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ, a anulat Decizia ASF nr. 3308/05.11.2015 şi Decizia ASF nr. 649/10.03.2016., obligând pârâta către reclamant la plata sumei de 70 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva hotărârii instanţei de fond a exercitat calea de atac a recursului, în condiţiile art. 493 din C. proc. civ., pârâta AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ,

Încadrând criticile sale în motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurenta - pârâtă a solicitat admiterea recursului, casarea hotarârii recurate şi pe fond respingerea acţiunii, ca neîntemeiate.

În dezvoltarea criticilor sale, în esenţă, recurenta– pârâtă arată că în ceea ce priveşte susţinerea instanţei de fond conform căreia "Decizia de sancţionare contravenţională, prin maniera de descriere a faptei, nu îndeplineşte cerinţele minime de detaliere necesare pentru a da posibilitatea cunoaşterii faptelor personale ce se impute reclamantului", chiar dacă legislaţia aplicabilă societăţilor de servicii de investiţii financiare, prevede responsabilităţi şi sarcini şi pentru persoana juridică, în speţă B. S.A., entitate care a şi fost. sancţionată de către A.S.F. cu ocazia acestui control inopinat, persoana juridică B. S.A. nu poate acţiona, în sine, decât prin persoane fizice, angajaţi ai societăţii care pot fi persoane autorizate de către A.S.F. sau persoane desemnare de către societate să desfăşoare activităţi în acord cu legislaţia aplicabilă societăţii. în cadrul procesului-verbal de control, transmis societăţii şi la care B. S.A., prin reprezentanţii săi, a avut acces, sunt detaliate, cu toate elementele de identificare, toate tranzacţiile, clienţii şi persoanele Ia care reclamantul face referire.

În cadrul deciziei de sancţionare s-a asigurat descrierea corespunzătoare a tuturor faptelor reţinute cu respectarea protecţiei datelor de identificare ale clienţilor, terţelor părţi sau ale operaţiunilor în sine, incidente în cauză.

Procesul-verbal de control este reţinut ca temei al emiterii fiecărei decizii de sancţionare contestate, ocument în care sunt descrise operaţiunile care au condus la individualizarea în cadrul deciziilor de sancţionare a faptelor reţinute în sarcina persoanelor sancţionate.

Conform menţiunilor finale ale procesului-verbal de control, societăţii controlate îi revine obligaţia informării angajaţilor proprii cu privire la constatările echipei de control a A.S.F, ce vizează activitatea lor. Precizările acestora trebuie sa facă parte integrantă a observaţiilor întocmite de societate la procesul-verbal de control.

In cadrul procesului-verbal de control, transmis societăţii şi la care agenţii au avut acces, sunt detaliate, cu toate elementele de identificare, toate tranzacţiile, clienţii şi persoanele subiect al constatărilor A.S.F., inclusiv persoanele pentru care A.S.F. a constatat încheierea la distanţă a contractelor de intermediere. De altfel, această constatare are la bază inclusiv declaraţia scrisă atât a dlui A. cât şi a celorlalţi reprezentanţi ai societăţii, în legătură cu procedura de încheiere a contractului şi deschidere a contului.

Astfel, susţine recurenta ca fiind eronate argumentele instanţei de fond, conform cărora contravenţia nu este descrisă în concret, fiind încălcat dreptul la apărare, aceasta având posibilitatea de a realiza obiecţiuni în cunoştinţă de cauză atât prin observaţiile la procesul-verbal de control, unde de altfel s-au şi făcut observaţii punctuale cu privire la constatările A.S.F., cât şi ulterior, prin contestaţia formulată.

Prin actul de sancţionare s-a reţinut încălcarea de către dl. A., in calitate de agent de servicii financiare, a art. 3.3 din Procedura interna privind politica de executare a ordinelor cu ocazia acceptării şi executării, în lipsa disponibilităţilor băneşti necesare, a ordinului de tranzacţionare centralizat în tabelul de mai jos (operaţiunile sunt detaliate în tabelele de Ia pag. 5 - 7 din Procesul-verbal de control - pct. B.):

În lipsa unor limite cu privire la valoarea operaţiunilor, stabilite cu caracter de prudenţialitate printr-o normă internă sau dispoziţie expresă a conducerii, nu puteau fi executate instrucţiuni de cumpărare în lipsa disponibilităţilor băneşti la data tranzacţiei. Pentru o înţelegere cât mai corectă a interpretării A.S.F. în această situaţie se poate face o paralelă exemplificativă între emiterea unei legi pentru care nu s-au emis norme metodologice de aplicare a acesteia.

În consonanţă cu aceste constatări, dl C. - reprezentant al D. S.R.L., auditorul intern al B. S.A. - precizează următoarele: "În sittuaţia clientului E. S.R.L., cererea de deschidere de cont este semnata cu data de 17.08.2015 si operaţiunile încep cu data de 15.09.2015. La data achiziţiei semnificative de valori mobiliare din data de 18.09.2015 în valoare de 280.148 RON realizată utilizând "debitor cover", portofoliul clientului era unul nesemnificativ.

La fel, nu am identificat aprobarea dată pentru aceste situaţii, conform prevederilor procedurii sus menţionate"

Astfel, urmare a constatărilor efectuate cu ocazia procesului-verbal de control, s-a constatat nerespectarea prevederilor art. 3.2 şi art. 3.3 din Procedura societăţii privind politica de executare a ordinelor pentru faptul că, pentru 3 clienţi a fost permisă achiziţia de acţiuni fără disponibil în cont la momentul tranzacţiei (în cazul dlui. A., s-a realizat o tranzacţie, precizată anterior,) după momentul la care aceştia deţineau un portofoliu la B. S.A,. fără a fi stabilite limite cu privire la valoarea operaţiunilor de către persoana responsabilă cu managementul riscului si/sau conducerea executivă.

În cuprinsul deciziei contestate în cauză, sunt menţionate împrejurările de fapt care conturează elementul material al contravenţiei prevăzute de art. 272 alin. (1) lit. a) pct. 5 din Legea nr. 297/2004. Decizia A.S.F nr. 3308/2015 cuprinde principalele elemente de fapt, necesare şi suficiente pentru a permite intimatului-reclamant exercitarea corespunzătoare a dreptului la apărare iar instanţei de contencios administrativ, exercitarea controlului specific de legalitate.

Într-o altă critică, recurenta susţine că, în ceea ce priveşte argumentul instanţei de fond în legătură cu lipsa analizei circumstanţelor reale şi personale în procesul de aplicare a sancţiunii contravenţionale, aşa cum se specifică în actul de sancţionare în conformitate cu prevederile art. 275 alin. (1) şi alin. (3) din Legea 297/2004 cu modificările şi completările ulterioare, la individualizarea sancţiunii s-a ţinut seama de circumstanţele personale şi reale ale săvârşirii faptei şi de conduita făptuitorului.

Individualizarea sancţiunilor a fost realizată în conformitate cu principiul juridic al aplicării legii mai favorabile pentru faptele reţinute. În plus, toate faptele reţinute în sarcina intimatului-reclamant pentru a fi sancţionate au fost calificate drept contravenţie în cadrul tuturor reglementărilor/legislaţiei aplicabile în decursul perioadei în care acestea s-au săvârşit.

În sarcina intimatului-reclamant a fost reţinută o faptă constând într-o singură operaţiune, motiv pentru care sancţiunea aplicată a fost cea stabilită conform faptei reţinute, respectiv de 2.000 RON, nefiind aplicat principiul majorării sancţiunii. Mai susţine că, în acest caz, cuantumul amenzii a fost orientat spre minimul acesteia, conform prevederilor art. 273 alin. (1) lit. a) pct. i) din Legea nr. 297/2004 care statuează limitele amenzilor pentru persoane fizice, între 1000 şi 50.000 RON.

Astfel, recurenta solicită admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, respingerea acordării cheltuielilor de judecată în cuantum de 70 de RON şi, pe fond, respingerea, ca îneîntemeiată a acţiunii introductive formulate de reclamant şi menţinerea în totalitate a prevederilor Deciziei ASF nr. 3308/05.11.2015, ca fiind temeinice şi legale.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare intimatul – reclamant A..

Astfel, în cadrul întâmpinării sale, intimatul, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului şi menţinerea în totalitate a sentinţei de fond.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta – pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a combătut apărările intimatului – reclamant în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) C. proc. civ., incidente şi în cazul recursului conform art. 494 din acelaşi act normativ.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 08 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivele de casare invocate şi cu apărările din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul promovat de recurenta-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele în continuare arătate:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi pârâta şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menţionat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinţei recurate ori la existenţa unor motive străine sau contradictorii în cuprinsul acesteia.

Or, în condiţiile în care recurenta-reclamantă a invocat doar în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., nedezvoltând argumente de ordin critic care să se circumscrie acestor dispoziţii, instanţa de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a sentinţei recurate din această perspectivă, nemulţumirea părţii cu privire la soluţia adoptată de prima instanţă şi simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs sub acest aspect.

Drept urmare, întrucât argumentaţia cererii de recurs se subsumează doar greşitei aplicări sau interpretări a dispoziţiilor legale incidente, urmează a fi analizată doar din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte aminteşte că, potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Se constată astfel că, prin acţiunea adresată Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a Contencios Administraiv şi Fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, a solicitat instanţei:

- anularea Deciziei A.S.F. nr. 3308/05.11.2015, ca fiind emisă cu încălcarea cerinţelor de legalitate prevăzute pentru emiterea sa, în principal şi ca netemeinică, în subsidiar; anularea deciziei 649/10.03.2016 privind plângerea prealabilă formulată,

- revocarea măsurii principale stabilite prin Decizia A.S.F. nr. 3308/05.11.2015 constând în sancţionarea cu amendă în cuantum de 2000 RON alternativ cu înlocuirea cu măsura avertismentului prevăzută la art. 273 alin. (1) lit. a) pct. i din Legea nr. 297/2004; Revocarea sancţiuni dispuse prin decizia 649/10.03.2016 privind plângerea prealabilă formulată de către domnul A.. Sancţiunea dispusă prin decizia 649/10.03.2016 a fost menţinerea sancţiuni aplicată prin Decizia 3308/05.11.2015;

- obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor judiciare generate şi suportate de către Reclamant în cadrul prezentului litigiu.

Instanţa de fond a admis acţiunea formulată de reclamant, anulând atât Decizia ASF nr. 3308/05.11.2015 cât şi Decizia nr. 649/10.03.2016 emisă de aceeaşi autoritate în soluţionarea plângerii prealabile formulate de reclamant, obligând pârâta la plata sumei de 70 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru către reclamant.

În pronunţarea acestei soluţii instanţa de primă jurisdicţie a reţinut în esenţă că decizia de sancţionare nu este motivată corespunzător, fapta contravenţională pretins săvârşită de reclamant nefiind descrisă în mod legal.

Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale incidente raportat la obiectul dedus judecăţii.

În esenţă, recurenta critică argumentul instaţei de fond în legătură cu lipsa analizei circumstanţelor reale şi personale în procesul de aplicare a sancţiunii contravenţionale precum şi reţinerile acesteia în sensul că "Decizia de sancţionare contravenţională, prin maniera de descriere a faptei, nu îndeplineşte cerinţele minime de detaliere necesare pentru a da posibilitatea cunoaşterii faptelor personale ce se impute reclamantului".

Susţine recurenta că în cadrul deciziei de sancţionare s-a asigurat descrierea corespunzătoare a tuturor faptelor reţinute cu respectarea protecţiei datelor de idenficare ale clienţilor, terţelor părţi sau ale operaţiunilor în sine incidente în cauză.

Instanţa de control judiciar apreciază însă că această susţinere este neîntemeiată raportat la conţinutul deciziei de sancţionare ce face obiectul judecăţii.

Contrar celor menţionate de recurenta – pârâtă, Înalta Curte constată că în cadrul deciziei de sancţionare nu s-a făcut nici o menţiune referitoare la săvârşirea de către reclamant a unei fapte personale, de natură contravenţională, reţinându-se doar că "B. S.A. a permis achiziţia de acţiuni fără disponibil în cont la data tranzacţiei (22.09.2015), după momentul la care clientul cumpărător deţinea un portofoliu la B. S.A., în lipsa unorr limite stabilite de persoana responsabilă cu managementul riscului şi/sau conducerea executive cu privire la valoarea operaţiunilor premise în lipsa disponibilului, contrar art. 3.3 din Procedura societăţii privind politica de executare a ordinelor"

În continuare, în cadrul deciziei s-a menţionat temeiul de drept în baza căruia a fost stabilită contravenţia, arătându-se deopotrivă că " pentru fapta prezentată anterior este responsabil dl. A. în calitate de agent pentru servicii de investiţii financiare, autorizat prin Decizia CNVM nr. 1621/23.11.2009, care nu şu-a îndeplinit în mod corespunzător atribuţiile şi obligaţiile funcţiei deţinute".

Ori, raportat la modalitatea de descriere a faptei contravenţionale, Înalta Curte constată, asemenea primei instanţe, că, din decizia de sancţionare nu rezultă faptele personale ce i se impută reclamantului, respectiv legătura dintre fapta reţinută şi persoana acestuia.

Astfel cum a statuat constant în jurisprudenţa sa, Înalta Curte aminteşte că, pentru a-i fi antrenată răspunderea administrativ-contravenţională unei personae fizice, chiar şi în condiţiile unor legi speciale cum sunt Regulamentul CNVM nr. 32/2006 şi Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, trebuie îndeplinite cumulativ condiţiile generale ale răspunderii şi anume: săvârşirea unei fapte de natură contravenţională, existenţa gradului de pericol social şi vinovăţia celui care o săvârşeşte.

Acestor elemente de fond ale existenţei răspunderii contravenţionale trebuie să le corespundă şi modul în care actul sancţionator este întocmit, pentru a se da posibilitatea, în primul rând contravenientului să cunoască fapta personală care i se impute, prin descrierea ei, precum şi temeiul de drept, iar în al doilea rând pentru a da posibilitatea instanţei să exercite controlul judiciar asupra legalităţii măsurii sancţionatorii dispuse sub aspectul întrunirii condiţiilor generale menţionate, dar şi a celor specifice domeniului în care s-a aplicat sancţiunea.

Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice, fiind necesară justificarea raţiunilor de fapt şi de drept care au stat la baza adoptării lui.

Motivarea actului administrativ urmăreşte o dublă finalitate, îndeplinind o funcţie de transparenţă a actului, iar instanţei de contencios administrativ îi facilitează verificarea raţionamentului emitentului actului şi realizarea controlului jurisdicţional.

Aşadar, este obligatorie o analiză în concret a faptei de natură contravenţională, prin descrierea faptei, încadrarea acesteia în măsura legală, vinovăţia autorului contravenţiei şi modul de individualizare a sancţiunii contravenţionale aplicate.

Motivele emiterii actului administrativ trebuie să se regăsească în cuprinsul acestuia, astfel încât contravenientul să cunoască fapta personală care i se impută iar instanţa să poată realiza un control de legalitate prin raportare la motive clare şi concrete, şi nu prin raportare la anumite motive pe care ar urma să le identifice în cadrul litigiului cu care a fost investită ca fiind motivele care au stat la baza emiterii actului administrativ.

Ori, după cum se poate observa, nici decizia şi nici procesul-verbal care a stat la baza emiterii actului atacat nu conţin o descriere corespunzătoare a faptei, pentru ca instanţa să poată să exercite controlul de legalitate. În niciunul dintre acte nu sunt indicate atribuţiile şi obligaţiile aferente funcţiei deţinute de către reclamant, încălcate de acesta, care au fost avute în vedere de organul administrativ, pentru a se putea stabili o legătură legală între fapta constatată şi persoana acestuia.

Astfel cum în mod judicios s-a constatat şi de către judecătorul fondului, desi în cuprinsul procesului-verbal sunt menţionate patru tranzacţii efecuate la aceeaşi dată (22.09.2015), în conturile a patru clienţi diferiţi, în cadrul deciziei nu este individualizată tranzacţia pretins efectuată nelegal de către intimatul – reclamant, lipsind elemente esenţiale referitoare la clientul în contul căruia s-a efectuat tranzacţia, ID tranzacţie, cantitate, preţ, valoare, astfel cum nu au fost individualizate nici atribuţiile şi obligaţiile intimatului despre care se afirmă că nu au fost îndeplinite în mod corespunzător, respectiv contribuţia acestuia la tranzacţia pretins efectuată nelegal, aspect esential raportat la fapta care i se impută.

În consecinţă, având în vedere necesitatea cunoaşterii raţiunii emiterii actului administrativ atât de către destinatarul actului, cât şi de către instanţă, obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o condiţie de legalitate a acestuia, sancţiunea pentru nemotivarea actului administrativ neputând fi decât anularea lui, astfel încât, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond este legală, fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a cadrului normativ aplicabil litigiului dedus prezentei judecăţi.

În concluzie, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurenta-pârâtă în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care, astfel cum s-a reţinut, a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive de casare a sentinţei, prin prisma prevederilor ar. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 3254 din 9 iulie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2022.