Annulment of government decree equating possession documents with property ownership for land tax liability

Şedinţa publică din data de 9 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 3.01.2019, reclamanţii A. şi B. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului anularea dispoziţiilor art. 65 alin. (2) din H.G. nr. 1/2016, text normativ conform căruia se consideră proprietari de terenuri şi acei contribuabili cărora, în condiţiile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, li s-a constituit ori reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole sau forestiere, după caz, de la data punerii în posesie constatată prin procese-verbale, fişe sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, chiar dacă nu este emis titlul de proprietate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 195 din 23 mai 2019 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului, ca nefondată şi a admis cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului, formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor Publice.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs reclamanţii A. şi B., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., au solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului au fost invocate mai multe aspecte reţinute şi interpretate în mod eronat de către prima instanţă, primul dintre acestea fiind interpretarea greşită a menţiunilor din considerentele sentinţei nr. 2716/2007 a Judecătoriei Piteşti, întrucât "reconstituirea dreptului de proprietate" nu conferă reclamanţilor calitatea de proprietar, câtă vreme titlul de proprietate nu a fost emis.

Aşadar, reclamanţilor nu le-au fost emise decizii de impunere pe baza existenţei sentinţei Judecătoriei Piteşti, din cuprinsul căreia nu reiese că aceştia ar fi proprietari, ci pe baza actului normativ atacat prin prezenta acţiune, considerentele unei hotărâri judecătoreşti neputând determina legalitatea hotărârii de guvern.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut în mod greşit despre "calitatea de proprietari a reclamanţilor" că aceasta a determinat organul fiscal din comuna Vedea să facă impunerea fiscală în baza actului normativ atacat, fiind evident că nu inexistenta calitate de proprietari, ci prevederile nelegale ale actului normativ atacat în cauză, care presupun că orice posesor e proprietar, au determinat impunerea fiscală.

Instanţa de fond a făcut o falsă distincţie între raportul juridic civil şi raportul fiscal, încercînd să acrediteze teza că neexecutarea obligaţiilor ce ţin de operaţiuni ulterioare reconstituirii proprietăţii, respectiv punerea în posesie şi emiterea titlului de proprietate ar putea, cel mult, genera litigii civile neţinînd de analiza instanţei de faţă.

În realitate, instanţei de contencios administrativ i s-a cerut să analizeze legalitatea hotărârii de guvern, tocmai sub aspectul identificării corespondenţei dintre noţiunea de contribuabil, noţiune de drept fiscal, pe de o parte, şi noţiunea de proprietar (al bunului supus impozitării), ca noţiune care este totuşi o noţiune de drept civil, pe de altă parte.

Recurenţii au subliniat faptul că, în contextul particular al Legii nr. 18/1991, decizia administrativă ori judecătorească privind reconstituirea dreptului de proprietate nu echivalează cu stabilirea unui drept asupra unui bun individual determinat şi nu este titlu de proprietate, aşa cum nu este niciun alt act din multiplele acte din procedura de reconstituire, cu excepţia titlului de proprietate însuşi care trebuie emis în final. Or, atîta timp cît persoana îndreptăţită nu a fost pusă în posesie, act ce presupune, în mod necesar, identificarea obiectului dreptului de proprietate şi, mai departe, nu a fost emis titlul de proprietate asupra acelui bun individual determinat, nu se poate stabili obiectul dreptului; deci nu există, în patrimoniul acelei persoane, niciun drept real actual, ci doar o creanţă căreia îi corespunde obligaţia corelativă a administraţiei locale de a atribui efectiv, concret, prin punerea în posesie şi emiterea titlului de proprietate, un bun imobil - terenul - individualizat prin vecinătăţi şi număr cadastral.

Procesul-verbal de punere în posesie nu reprezintă titlu de proprietate, chiar dacă identifică un teren, aceasta deoarece, în procedura de emitere a titlului însuşi, pot apărea modificări. Faptul că procesul-verbal de punere în posesie nu reprezintă titlu de proprietate a fost stabilit prin Decizia R.I.L. nr. 1/1997 a C.S.J., decizie obligatorie pentru instanţele de judecată.

Este eronat considerentul instanţei de fond privind irelevanţa, din perspectiva examinării legalităţii H.G. nr. 1/2016, a raportului juridic civil şi a celui fiscal, câtă vreme actul normativ extinde notiunea de contribuabil dincolo de limita noţiunii de proprietar, această din urmă noţiune nefiind una definită ori redefinită de dreptul fiscal, ci conturată exclusiv de normele dreptului civil şi, din acest motiv, strict dependentă de existenţa unei precise individualizări a obiectului material al dreptului real. Este vădită, astfel, necorelarea art. 463 alin. (1) din Codul fiscal, care stabileşte, univoc, poziţia de contribuabil în sarcina celui care este proprietar, faţă de art. 65 alin. (2) din H.G. nr. 1/2016 care debutează, într-o manieră auto-denunţătoare, prin formularea "se consideră proprietari".

Instanţa de fond a invocat, în mod eronat, dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, întrucât legea reparatorie nu permite în niciun caz interpretarea în sensul că ar reprezenta titlu de proprietate decizia organului competent de aplicare a Legii nr. 18/1991 sau, în caz de refuz, hotărîrea judecătorească de reconstituire a dreptului de proprietate, ca acte care determină o suprafaţă de teren identificată doar prin cuantumul întinderii ei totale şi prin categoria de folosinţă în raza unei anumite localităţi.

De asemenea, este lipsită de temei preocuparea instanţei faţă de sancţionarea legiuitorului fiscal pentru o eventuală limitare a exerciţiului dreptului în raporturile civile, deoarece dreptul de proprietate nu poate fi exercitat, în lipsa unei individualizări a obiectului material şi a emiterii titlului de proprietate, el nefiind nici născut.

Au mai arătat recurenţii că instanţa a reţinut, în mod nelegal, caracterul de îndrumare a Deciziei C.S.J. nr. 1/1997, ca urmare a nepublicării în Monitorul Oficial şi a apreciat că această decizie a avut în vedere insuficienţa probatorie a adeverinţelor de proprietate, însă reclamanţii sunt beneficiari ai unei hotărîri privind reconstituirea dreptului de proprietate. Dar o lectură cît de cît atentă a considerentelor Deciziei I/1997 (citate, dar se pare că necitite de instanţa de fond) relevă că instanta supremă a negat nu doar adeverinţelor, ci şi proceselor-verbale de punere în posesie valoarea probatorie a dreptului de proprietate.

Pe de altă parte, instanţa de fond a pretins că H.G. nr. 1/2016 nu vrea decît să adauge proprietarilor ("proprietari propriu-zişi"?) încă o categorie de proprietari, respectiv cei consideraţi proprietari exclusiv de dragul impozitării, astfel că instanţa nu a făcut decât să valideze intenţia legiuitorului secundar de a adăuga la lege. Ceea ce omite, însă, să precizeze aceeaşi instanţă este că esenţa criticii de nelegalitate adresată H.G.-ului este aceea că impozitarea conform art. 65 alin. (2), se adresează unui neproprietar.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimatul-pârât Guvernul României şi intimatul-intervenient Ministerul Finanţelor Publice, au depus, fiecare, întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

În esenţă, intimaţii au susţinut că persoana căreia i s-a reconstituit dreptul de proprietate şi, deşi nu i s-a eliberat titlu de proprietate, are în mod efectiv terenul atribuit prin procesul-verbal de punere în posesie, dobândeşte calitatea de contribuabil în sensul Codul fiscal.

Prin normele contestate nu se creează un nou impozit sau o nouă categorie de contribuabili, nu se reglementează ceea ce legea nu a reglementat prin art. 463 Codul fiscal, astfel că nu au fost încălcate principiile fiscalităţii.

De asemenea, instanţa de fond a făcut în mod judicios disctincţia între existenţa/stabilirea dreptului de proprietate şi exercitarea acestuia. Ceea ce este important în speţă este faptul că legiuitorul fiscal, prin H.G. nr. 1/2016, a legat calitatea de contribuabil obligat la plata impozitului pe teren de faptul că acestuia i s-a recunoscut/stabilit calitatea de proprietar, deci de existenţa dreptului. Exercitarea dreptului, cu eventualele limitări legale sau factuale, priveşte legiuitorul civil sau aplicarea în practică a dreptului civil obiectiv.

În aceste condiţii nu pot fi reţinute elemente de nulitate intrinseci H.G. nr. 1/2016 şi nici nu există o necorelare a acestui act normativ cu Codul fiscal, în a cărui aplicarea a fost emis sau o încălcare a normelor de tehnică legislativă. Opţiunea legiuitorului de a stabili impozit pe teren sau taxa pe teren este exrpimată în art. 463 Codul fiscal şi priveşte atât terenurile deţinute în proprietate (alin. (1) cât şi pe cele deţinute de chiriaşi, concesionari, locatari, titulari ai dreptului de administrare sau folosinţă (alin. (2), iar scutirile de impozit sau taxă pe teren sunt expres prevăzute la art. 464 din acelaşi cod.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanţii A. şi B. au supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ dispoziţiile art. 65 alin. (2) din cuprinsul H.G. nr. 1/2016 adoptată de pârâtul Guvernul României.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamanţilor, reţinând, în esenţă, că normele fiscale conform cărora persoanele cărora li s-a constituit/reconstituit dreptul de proprietate, până la emiterea titlului de proprietate, sunt proprietare ale terenurilor constituite/reconstituite, respectă filosofia Legii nr. 18/1991 şi a regulamentului său de aplicare.

De asemenea, legiuitorul fiscal nu s-a substituit legiuitorului civil în definirea noţiunii de proprietar, în sensul Legii nr. 18/1991, ci pur şi simplu a decis impozitarea inclusiv a terenurilor persoanelor enunţate în art. 65 alin. (2) din H.G. nr. 1/2016, considerându-i pe aceştia proprietari, dar nu în sensul pur civil al noţiunii, ci doar în scopul impozitării şi a acestor terenuri.

Fiind învestită cu soluţionarea căii de atac promovate de reclamanţi împotriva acestei soluţii, Înalta Curte reţine că potrivit art. 463 Codul fiscal "(1) Orice persoană care are în proprietate teren situat în România datorează pentru acesta un impozit anual, exceptând cazurile în care în prezentul titlu se prevede altfel. (2) Pentru terenurile proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale, concesionate, închiriate, date în administrare ori în folosinţă, după caz, oricăror entităţi, altele decât cele de drept public, se stabileşte taxa pe teren, care se datorează de concesionari, locatari, titulari ai dreptului de administrare sau de folosinţă, după caz, în condiţii similare impozitului pe teren. În cazul transmiterii ulterioare altor entităţi a dreptului de concesiune, închiriere, administrare sau folosinţă asupra terenului, taxa se datorează de persoana care are relaţia contractuală cu persoana de drept public. (3) Impozitul prevăzut la alin. (1), denumit în continuare impozit pe teren, precum şi taxa pe teren prevăzută la alin. (2) se datorează către bugetul local al comunei, al oraşului sau al municipiului în care este amplasat terenul. În cazul municipiului Bucureşti, impozitul şi taxa pe teren se datorează către bugetul local al sectorului în care este amplasat terenul."

De asemenea, potrivit pct. 65 alin. (2) Titlul IX, Cap. III din Normele metodologice de aplicare a Legii 227/2015, aprobate prin H.G. nr. 1/2016 (2) Se consideră proprietari de terenuri şi acei contribuabili cărora, în condiţiile Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, li s-a constituit ori reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole sau forestiere, după caz, de la data punerii în posesie constatată prin procese-verbale, fişe sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, chiar dacă nu este emis titlul de proprietate.

În prezenta cauză, reclamanţii şi-au justificat interesul în promovarea acţiunii în anulare prin raportare la împrejurarea că autorităţile locale au stabilit obligaţia de plată a impozitului pe teren, în contextul în care reclamanţilor nu le-au fost emise titluri de proprietate, ci doar procese-verbalE de punere în posesie în baza legilor fondului funciar.

În privinţa dispoziţiilor contestate din actul administrativ cu caracter normativ reprezentat de H.G. nr. 1/2016, Înalta Curte reţine că prevederile metodologice contestate de reclamanţi au fost adoptate printr-o hotărâre de guvern, iar acestea sunt supuse exigenţei respectării principiului ierarhiei actelor normative, care presupune obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară, în executarea cărora se emit sau se adoptă.

Acest principiu este consacrat de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care la art. 4 alin. (3) prevede că actele normative date în executarea legilor se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă, iar la art. 77 stipulează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza şi în executarea legilor. Faptul că hotărârile de guvern se adoptă în vederea organizării executării legilor este prevăzut expres şi de art. 11 lit. c) şi art. 26 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor. Prin urmare, hotărârile de guvern, ca acte administrative normative, pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare a legii, fără a excede sferei de reglementare stabilite de legiuitor, în sensul modificării acesteia.

Făcând aplicarea în cauză a celor mai sus stabilite, Înalta Curte reţine că prin norma contestată s-a realizat o extindere a sferei de aplicare a impozitului pe teren, respectiv s-a adăugat o nouă categorie de contribuabili, respectiv persoanele cărora în condiţiile Legii fondului funciar nr. 18/1991 li s-a constituit ori reconstituit dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole sau forestiere, după caz, de la data punerii în posesie constatată prin procese-verbale, fişe sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, chiar dacă nu este emis titlul de proprietate.

Potrivit art. 8 alin. (3) din Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (3) Stabilirea dreptului de proprietate se face, la cerere, prin eliberarea unui titlu de proprietate, iar potrivit art. 27 din acelaşi act normativ (1) Punerea în posesie şi eliberarea titlurilor de proprietate celor îndreptăţiţi nu pot avea loc decât numai după ce s-au făcut în teren delimitările necesare pentru măsurători, stabilirea vecinătăţilor pe temeiul schiţei, amplasamentului stabilit şi întocmirea documentelor constatatoare prealabile. (11) În cazul în care la întocmirea proceselor-verbale de punere în posesie a persoanelor îndreptăţite se constată că numele, prenumele sau iniţiala acestor persoane au fost înscrise eronat în anexele validate prin hotărârea comisiei, faţă de numele şi prenumele din actele de identitate prezentate, nu se modifică anexele validate anterior prin hotărâri de către comisie. Procesele-verbale de punere în posesie pentru eliberarea titlurilor de proprietate se vor completa cu numele şi prenumele persoanelor conform actelor de identitate şi vor fi însoţite în vederea emiterii titlurilor de proprietate de adeverinţe semnate de către preşedintele comisiei locale şi secretarul unităţii administrativ-teritoriale prin care se certifică faptul că persoanele înscrise în procesele-verbale de punere în posesie sunt identice cu persoanele înscrise în anexele validate anterior prin hotărâri de către comisie. (2) În toate cazurile în care reconstituirea dreptului de proprietate se face pe vechile amplasamente, cu ocazia măsurătorilor comisia locală ia act de recunoaşterea reciprocă a limitelor proprietăţii de către vecini, le consemnează în documentele constatatoare, întocmind planurile parcelare şi înaintează documentaţia comisiei judeţene sau prefectului pentru validare şi, respectiv, eliberarea titlurilor de proprietate.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, din analiza dispoziţiilor Legii nr. 18/1991 Înalta Curte reţine că, procesul-verbal de punere în posesie sau orice alte documente de punere în posesie întocmite de comisiile locale, au strict rolul de a identifica terenul la care este îndreptăţit titularului cererii şi stau, din această perspectivă, la baza emiterii titlului de proprietate. Astfel, în sistemul Legii nr. 18/1991 dovada dreptului de proprietate nu se poate realiza prin procesul-verbal de punere în posesie sau prin orice alt documente prin care se realizează punerea în posesie, ci doar prin titlul de proprietate.

Se observă, aşadar, că prin norma contestată au fost asimilaţi proprietarilor de terenuri, persoane care potrivit Legii nr. 18/1991, dreptul comun în materie, nu au această calitate. Prin urmare, normele metodologice contestate de reclamanţi nu transpun şi detaliază condiţiile legale, ci adaugă la lege, nefiind conforme cu actul normativ cu forţă juridică superioară, respectiv cu dispoziţiile art. 463 Codul fiscal care stabilesc obligaţia de plată a impozitului pe teren doar în sarcina proprietarilor, în temeiul şi în baza căruia au fost adoptate, nefiind, prin urmare, respectat principiul ierarhiei actelor normative consacrat de Legea nr. 24/2000.

Înalta Curte constată, totodată, că sunt neîntemeiate susţinerile intimaţilor referitoare la efectele procesului-verbal de punere în posesie. Astfel, posesia reprezintă o stare de fapt, respectiv stăpânirea de fapt a unui bun corporal, stare care poate sau nu să corespundă unui drept real. Prin urmare, în sistemul Legii nr. 18/1991 posesia exercitată în temeiul procesului-verbal de punere în posesie sau a altor documente prin care se realizează punerea în posesie, corespunde unei simple stări de fapt, nefiind corespunzătoare dreptului de proprietate decât din momentul emiterii titlului de proprietate.

În aceste condiţii, se reţine că exercitarea stăpânirii de fapt asupra terenurilor în temeiul proceselor-verbale de punere în posesie, nu determină calificarea celor în privinţa cărora au fost încheiate respectivele acte de punere în posesie, drept proprietari în sensul Legii nr. 18/1991.

Prin urmare, norma metodologică contestată extinde obligaţia de plată a impozitului pe teren în privinţa unor persoane care nu au calitatea cerută de art. 463 Codul fiscal, respectiv nu au calitatea de proprietari şi nici drepturile corelative proprietăţii (cum ar fi atributul dispoziţiei), reglementând perceperea unui impozit în condiţiile în care nu se asigură certitudinea dreptului de proprietate (cauza Vergu c. României).

Înalta Curte subliniază şi faptul că obligaţiile fiscale ale persoanelor care stăpânesc în fapt terenurile în privinţa cărora au fost emise procese-verbale de punere în posesie în temeiul Legii nr. 18/1991, pot fi stabilite doar prin raportare la folosinţa/posesia exercitată de acestea asupra terenurilor (diverse taxe obligatorii pentru terenurile agricole sau forestiere, impozit pe veniturile din activităţi agricole etc.), terenurile aflându-se în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale până la momentul emiterii titlurilor de proprietate în condiţiile Legii nr. 18/1991.

Pentru considerentele expuse, constatând că prima instanţă a interpretat şi aplicat în mod eronat dispoziţiile legale sus-enunţate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 496 C. proc. civ., art. 20 alin. (3) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul reclamanţilor, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B., anulând dispoziţiile pct. 65 alin. (2) Titlul IX, Cap. III din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015, aprobate prin H.G. nr. 1/2016.

Având în vedere modalitatea de soluţionare a cererii principale, în temeiul dispoziţiilor art. 67 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor Publice, în interesul pârâtului Guvernul României.

Totodată, reţinând culpa procesuală a intimatului-pârât Guvernul României, în temeiul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va obliga pe acesta să plătească recurenţilor-reclamanţi cheltuieli de judecată în cuantum de 150 RON, taxă judiciară de timbru pentru fond şi recurs .

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei nr. 195 din 23 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi intervenientul Ministerul Finanţelor Publice.

Anulează dispoziţiile pct. 65 alin. (2) Titlul IX, Cap. III din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015, aprobate prin H.G. nr. 1/2016.

Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Finanţelor Publice.

Obligă intimatul-pârât Guvernul României să plătească recurenţilor-reclamanţi cheltuieli de judecată în cuantum de 150 RON, taxă judiciară de timbru pentru fond şi recurs .

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 09 decembrie 2021.