Suspended execution of tax assessment for public transport company based on lack of inspection competence and procedural archiving violations

Şedinţa publică din data de 9 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2022 la data de 09.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal reclamanta S.C. A. S.R.L. - prin reprezentant legal B. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi Ministerul Finanţelor:

- anularea Deciziei nr. 19/P din 12.04.2022, prin care Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF -4921/29.12.2021 emisă de DGRFP Iaşi, precum şi anularea dispoziţiei obligatorii anterior menţionate;

- suspendarea executării Deciziei nr. 19/P din 12.04.2022, prin care Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 4921/29.12.2021 emisă de DGRFP Iaşi, precum şi suspendarea dispoziţiei obligatorii anterior menţionate.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea nr. 4 pronunţată la data de 15 iunie 2022, Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. şi în consecinţă a dispus suspendarea executării Deciziei obligatorii nr. ISR_AIF-4921/29.12.2021 emisă de Ministerul Finanţelor – Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară precum şi a Deciziei nr. 19/P/12.04.2022 emisă de Ministerul Finanţelor Publice – Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs recurenta pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea Încheierii atacate, şi în rejudecare respingerea cererii de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L. ca neîntemeiată.

În esenţă, în motivarea recursului, a arătat că admisibilitatea cererii de suspendare a executării actului administrativ este condiţionată de existenţa justificării temeiniciei precum şi de iminenţa producerii unei pagube, iar reţinerea de către instanţa de fond a îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat în raport de dispoziţiile art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 este eronată.

Afirmă recurenta că în condiţiile în care obligaţiile înscrise în dispoziţia obligatorie nr. ISR-AIF 4921/29.12.2021 au fost stabilite în baza prevederilor legale, condiţia producerii unei pagube iminente nu a fost îndeplinită, iar până la anularea actului administrativ de către o instanţă de judecată, acesta se bucură de prezumţia de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se la prejudecarea fondului, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Se susţine de către recurentă şi faptul că respectarea principiului proporţionalităţii în această materie şi punerea în balanţă, pe de o parte, a interesului statului care execută un act se bucură de prezumţia de legalitate fără a fi afectat de vădite neregularităţi şi pe de altă parte, a interesului particularului care nu se prevalează de apărări de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestuia, duce la concluzia că nu există temei pentru acordarea suspendării executării actului administrativ.

Mai arată recurenta că nu este îndeplinită în cauză nici condiţia cazului bine justificat nu este îndeplinită în cauză susţinând că nici în cuprinsul cererii de chemare în judecată, nici în probatoriul administrat nu rezultă în mod concret care sunt motivele temeinice pentru care aceasta a solicitat suspendarea executării. Chiar dacă reclamanta a invocat motive de fapt în sprijinul cererii de suspendare, motivele temeinice se impun a fi dovedite cu un material probatoriu pertinent şi concludent de natură a proba prejudiciul creat prin continuarea procedurii executării actului administrativ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, arătând în esenţă că, dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 au fost interpretate şi aplicate în mod corect de prima instanţă.

Se arată că îndeplinirea cazului bine justificat a rezultat din faptul că organele de inspecţie economico-financiară din cadrul Ministerului Finanţelor şi direcţiilor regionale a finanţelor publice nu au competenţa de a verifica activitatea reclamantei întrucât acesta nu este beneficiarul unor sume primite de la bugetul de stat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unei activităţi precum şi din încălcarea de către organul de control a dispoziţiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

Şi condiţia pagubei iminente a fost îndeplinită atâta vreme cât punerea în executare a actelor administrative financiare contestate este de natură a declanşa un mecanism care debutează cu imposibilitatea efectuării curselor de transport de pasageri în regim regulat şi continuă cu retragerea licenţelor de traseu aferente, ceea ce echivalează cu încetarea definitivă şi ireversibilă a activităţii intimatei şi indisponibilizarea unui număr de 43 de angajaţi

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cauza dedusă judecăţii, reclamanta A. S.R.L. a sesizat instanţa de contencios administrativ cu cerere de suspendare a executării Deciziei obligatorii nr. ISR_AIF-4921/29.12.2021 emisă de Ministerul Finanţelor – Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară precum şi a Deciziei nr. 19/P/12.04.2022 emisă de Ministerul Finanţelor Publice – Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor.

Aminteşte instanţa de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ.

Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot in practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării actului administrativ, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Analizând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. potrivit cărora casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în cele ce succed.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În raport de această dispoziţie legală, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În susţinerea îndeplinirii cazului bine justificat, intimata reclamantă a invocat pe de o parte, lipsa competenţei organelor de inspecţie economico-financiare de a efectua controlul, întrucât nu îi sunt alocate de la buget sume pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi aşa cum prevede art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 (beneficiarii fiind persoanele fizice care călătoresc), astfel încât nu ar face parte din categoria operatorilor economici supuşi inspecţiei economice-financiare, iar pe de altă parte încălcarea de către organul de control a dispoziţiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004.

În raport de aceste argumente, se constată că judecătorul de primă jurisdicţie a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, situaţiile invocate de intimata reclamantă fiind de natură a crea o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Astfel, lipsa competenţei materiale a organelor de inspecţie economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin Decizia obligatorie nr. ISR_AIF-4921/29.12.2021 emisă de Ministerul Finanţelor – Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Activitatea de Inspecţie Economico-Financiară, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionari) societăţii nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi" şi, prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuşi inspecţiei economice financiare reprezintă o împrejurare de natură a crea o îndoială asupra legalităţii actului administrativ, în condiţiile în care există un dubiu privind competenţa recurentei pârâte în efectuarea inspecţiei, la modul la care a fost aceasta efectuată şi cu consecinţele materializate în Dispoziţia obligatorie nr. ISR AIF 4921/29.12.2021.

Pe de altă parte, observând conţinutul dispoziţiilor art. 28 din H.G. nr. 2403/2004 potrivit cărora "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimaţiei de călătorie şi pe baza lor se va recupera diferenţa de 50 % din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria", se constată că dau naştere unei îndoieli serioase privind legalitatea actului administrativ în condiţiile în care aproximativ 90% din cuantumul sumei totale impuse în sarcina reclamantei a fost stabilită pe considerentul că aceasta nu se mai afla în posesia cupoanelor din perioada 2015-2018, controlul fiind efectuat în perioada 2020-2021, aspect reţinut în mod corect de judecătorul fondului.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Raportat la argumentele intimatei-reclamante şi înscrisurile depuse de acesta referitoare la activitatea pe care o desfăşoară, Înalta Curte apreciază întrunită în cauză şi condiţia pagubei iminente, atât din prisma prejudiciului material viitor şi previzibil la care este expusă prin executarea silită a sumei imputate, dar şi din prisma perturbării previzibilă gravă a funcţionării unui serviciu public, în contextul în care reclamanta asigură serviciul public de transport judeţean şi interjudeţean.

Astfel, în prezenţa actului executoriu în litigiu, intimata-reclamantă este expusă imposibilităţii de a mai efectua cursele regulate de transport persoane ceea ce va determina retragerea licenţelor de traseu aferente, şi implicit încetarea definitivă şi ireversibilă a activităţii intimatei şi indisponibilizarea unui număr de 43 de angajaţi.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii iar hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta – pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Botoşani împotriva încheierii nr. 4 din 15 iunie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Suceava – secţia de contencios administrativ şi fiscal

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 decembrie 2022.