Imposition of liability on union representatives for administrative calculation errors in payment of judicially awarded interest

Şedinţa publică din data de 9 decembrie 2022

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 15.10.2019 sub nr. x/2019 reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU. şi VV. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale:

- anularea parţială a Ordinului ministrului educaţiei naţionale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, respectiv, anularea alin. (1) al art. 4 din acest ordin;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare.

Prin sentinţa civilă nr. 470/22.06.2020, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de necompetenţă teritorială în privinţa cererii formulate de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, în numele membrilor A., B., C., D. şi E., fiind declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Alba – secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost prorogată soluţionarea excepţiei de necompetenţă teritorială invocată în privinţa cererii formulată în numele celorlalţi membri de sindicat şi s-a disjuns cererea formulată de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor de sindicat P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, dispunându-se formarea unui dosar distinct.

În acest sens, a fost format dosarul de faţă, nr. x/2020, în care la data de 21.09.2020 Curtea de Apel Bucureşti, din oficiu, a invocat excepţia de necompetenţă teritorială pe care a reţinut-o spre soluţionare.

Prin sentinţa nr. 845 din data de 21.09.2020, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de necompetenţă teritorială şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cererii formulată de Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor de sindicat P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Urmare declinării, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Ploieşti la data de 25.11.2020, sub nr. x/2020.

Prin sentinţa nr. 2 din data de 12 ianuarie 2021, Curtea de Apel Ploieşti – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Ploieşti şi a declinat competenţa teritorială de soluţionare a cauzei formulate de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în nume propriu şi numele membrilor de sindicat Q., P., R., S., T., U., V., W., X., Y., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Ivindu-se conflictul negativ de competenţă a fost sesizată, în baza art. 135 din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea acestuia.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă, conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ., a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti – secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 109 pronunţată la data de 23 iunie 2021, Curtea de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale privitoare la pretinsa neconstituţionalitate a art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) - (5), art. 9, art. 16 alin. (1), art. 20, art. 40 şi art. 53 din Constituţia României, republicată şi a dispoziţiilor art. 11 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 22 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, art. 23.4 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art. 5 din Carta Socială europeană revizuită, ratificată prin Legea 74/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 4 mai 1999.

A respins ca nefondată cererea de suspendare a cauzei formulată odată cu cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, la data de 14.12.2020.

A respins acţiunea formulată de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat Q., P., R., S., T., U., V., W., X., Y. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale,

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în nume propriu şi în numele menbrilor de sindicat P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată

Printr-o primă critică, se susţine faptul că în mod greşit instanţa de fond a respins capătul II de cerere, ignorând faptul că în raport de dispoziţiile legale aplicabile în materie de dobânzi legale, daunele interese moratorii sunt exclusiv dobânzi legale penalizatoare, şi nu a ţinut cont de Decizia RIL 2/2014, Decizia nr. 7/2015 şi Decizia nr. 21/2015 a ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Redând dispoziţiile art. III din O.U.G. nr. 23/2019, art. 1535 din C. civ. şi art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 3/2011 recurenta arată că daunele interese moratorii sub forma dobânzii legale acordate de instanţe reprezintă dobânda legală penalizatoare astfel că se impunea menţionarea expresă în art. 2 din Ordinul MEN nr. 4004/2019 a dobânzii legale penalizatoare, şi sub acest aspect în mod greşit judecătorul fondului a reţinut că stabilirea felului dobânzii ţine de executarea hotărârii judecătoreşti şi nu de nelegalitatea art. 2 din Ordin.

În opinia recurentei, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă Ordinul nr. 4004/2019 care a fost emis în baza şi în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menţionează expres că se au în vedere hotărârile judecătoreşti având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ) şi a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

Afirmă recurenta că datorită reglementărilor inserate în cuprinsul Ordinului nr. 4004/2019 membrii de sindicat au fost vătămaţi în dreptul lor de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eşalonate a hotărârilor judecătoreşti prin care li s-au acordat drepturile salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiţi, şi anume daune moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Susţine recurenta că instanţa de fond trebuia să ţină cont de actele aflate la dosar, respectiv adeverinţa emisă de unitatea de învăţământ şi de hotărârea judecătorească în baza căreia s-a calculat dobânda cuvenită membrilor de sindicat din care a rezultat faptul că deşi unitatea era obligată, prin sentinţa judecătorească la plata daunelor interese moratorii sub forma dobânzii legale (respectiv dobânda legală penalizatoare conform art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011) aceasta a procedat la calculul şi plata dobânzii legale remuneratorii, deşi trebuia calculată şi plătită dobânda legală penalizatoare, fiind invocate dispoziţiile art. 1535 din C. civ. care prevăd expres că daunele interese moratorii se cuvin pentru plata cu întârziere a unei sume de bani, precum şi dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 care fac distincţie clară între dobânda remuneratorie şi dobânda penalizatoare.

În ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul 4004/2019, se susţine că în mod greşit a fost respins de prima instanţă, sens în care afirmă că aceste dispoziţii legale contravin dispoziţiilor art. 21 coroborat cu art. 22 din Legea nr. 500/2002, art. 2 şi art. 7 din Legea dialogului social nr. 62/2011.

Totodată, afirmă recurenta că dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4404/2019 răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost stabilită şi în sarcina unei entităţi care nu are atribuţii cu privire la calculul şi plata dobânzilor, respectiv comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ din care fac parte obligatoriu reprezentanţii organizaţiilor sindicale. Această comisie nu îşi găseşte reglementarea în cadrul Ordinului atacat sub aspectul constituirii, compunerii şi atribuţiilor.

Prin aceste dispoziţii se instituie răspunderea în sarcina unei comisii şi implicit a membrilor acesteia, inclusiv a reprezentanţilor sindicali, pentru faptele altor persoane cărora le revin atribuţiile de efectuare a calculelor şi a plăţii sumelor care se plătesc cu titlu de dobânzi legale.

Stabilirea răspunderii reprezentanţilor federaţiilor sindicale, în calitate de membri ai unor comisii cu activitate şi atribuţii nereglementate, pentru modul de exercitare a atribuţiilor de către alte persoane încalcă dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea dialogului sociale nr. 62/2011 dar şi pe cele ale art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, susţinând în esenţă că hotărârea recurată a fost pronunţată cu aplicarea corectă a normelor legale incidente cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, în limiutele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Se reţine că potrivit art. III din O.U.G. nr. 23/2019 pentru completare Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011, instituirea unor derogări şi prorogarea unor termene: prin derogare de la prevederile art. 1 din Legea nr. 95/2018 privind adoptarea unor măsuri în domeniul finanţării învăţământului, hotărârile judecătoreşti devenite executorii până la 31 decembrie 2018, având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se achită în anul 2019, de la bugetul stat aprobat prin Legea nr. 50/2019, prin bugetul Ministerului Educaţiei Naţionale.

În executarea acestor dispoziţii normative, intimatul pârât Ministerul Educaţiei Naţionale a procedat la emiterea Ordinului nr. 4004/2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonate acestuia, în anul 2019, prin care s-a dispus, ca în anul 2019 să fie achitate integral hotărârile judecătoreşti devenite executorii până la data ce 31.12.2018.

Prin cererea de chemare în judecată, recurenta reclamantă a solicitat anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 şi obligarea pârâtului MEN la emiterea unui ordin de modificare a art. 2 din Ordinul nr. 4004/2019, în sensul să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale - se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Ploieşti a respins cererea de chemare în judecată.

Criticile formulate cu privire la primul capăt de cerere, Înalta Curte le găseşte întemeiate.

Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 "(1) Ordonatorii de credite secundari şi terţiari, consiliile de administraţie, precum şi comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul şi plata dobânzilor legale şi au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare".

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (2) şi alin. (3) din acelaşi Ordin: "(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plăţile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, şi se plăteşte diferenţa.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administraţie al unităţii/instituţiei".

Din interpretarea acestor dispoziţii legale reiese că obligaţia de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administraţie a unităţii.

Or, prin textul atacat – art. 4 alin. (1) din Ordin, răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost extinsă în mod nepermis şi în sarcina unei entităţi care nu are atribuţii cu privire la calculul şi plata dobânzilor – comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanţii organizaţiilor sindicale.

Nu este de neglijat nici faptul că aceste "comisii constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ" nu îşi găsesc reglementarea în cadrul Ordinului atacat, sub aspectul constituirii, funcţionării, al atribuţiilor, sau al compunerii - cu excepţia reprezentanţilor federaţiilor sindical.

Astfel, se constată, că prin dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 se instituie răspunderea solidară în sarcina unei comisii şi implicit a membrilor acesteia, incluzând şi reprezentanţii sindicali, pentru faptele unor terţe persoane, cărora le revin atribuţiile de efectuare a calculelor şi a plăţii – respectiv consiliul de administraţie şi ordonatorul de credite.

Totodată, în privinţa ordonatorilor de credite, răspunderea acestora pentru cheltuielile efectuate din fonduri publice este prevăzută în mod expres de art. 22 din Legea nr. 500/2002, astfel încât stabilirea acestei răspunderi şi printr-un act normativ cu forţă juridică inferioară este superfluă.

Se constată, de asemenea, şi existenţa unei imixtiuni în activitatea organizaţiilor sindicale, de natură a produce o vătămare membrilor acestora.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 62/2011: "Organizaţiile sindicale au dreptul de a-şi elabora reglementări proprii, de a-şi alege liber reprezentanţii, de a-şi organiza gestiunea şi activitatea şi de a-şi formula programe proprii de acţiune, cu respectarea legii".

De asemenea, art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 prevede dreptul reprezentanţilor organizaţiilor sindicale de a participa la şedinţele consiliului de administraţie, "cu statut de observatori".

Or, stabilirea răspunderii reprezentanţilor organizaţiilor sindicale, în calitate de membri ai unor comisii cu activitate şi atribuţii nereglementate, pentru modul de exercitate a atribuţiilor de către alte persoane, încalcă dispoziţiile legale menţionate anterior, fiind în contradicţie şi cu statutul de simplu observator al acestora în cadrul consiliilor de administraţie.

Faţă de aceste considerente, este fondat motivul de recurs formulat împotriva capătului 1 de cerere ce vizează anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019.

Cât priveşte motivul de recurs formulat împotriva capătului 2 de cerere, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestuia.

Potrivit art. 2 alin. (1) şi (2) din Ordinul nr. 4004/2019:

"(1) Pentru hotărârile judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale se calculează şi se plăteşte dobânda legală aşa cum este specificată în hotărârea judecătorească.

(2) Ratele dobânzii legale remuneratorii sau, după caz, penalizatoare aplicabile de la data naşterii debitului principal şi până la data plăţii efective a acestuia, potrivit fiecărei hotărâri judecătoreşti, sunt prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezentul ordin. Pentru calcul se aplică procentele prevăzute în anexă, în coloana 4 pentru dobânda legală remuneratorie, respectiv coloana 5 pentru dobânda legală penalizatoare, după caz, conform hotărârilor judecătoreşti".

Potrivit regulilor de interpretare sistematică, potrivit cărora textele se interpretează unele prin altele, dând fiecăreia înţelesul ce rezultă din ansamblul actului normativ, alin. (2) al art. 2 din Ordinul nr. 4004/2019 se impune a fi coroborat cu alin. (1) al articolului 2, care prevede expres plata tipului de dobândă legală specificat în hotărârea judecătorească.

Astfel, rezultă fără dubiu, că în cazul titlurilor executorii constând în hotărâri judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale, se plăteşte dobânda legală prevăzută în fiecare hotărâre judecătorească în parte, de la caz la caz.

Acest aspect, se circumscrie principiului legalităţii executării unei hotărâri judecătoreşti, în raport de drepturile ce au fost efectiv stabilite de către instanţă, în contextul în care stabilirea naturii dobânzii care urmează a fi plătită fiecărui salariat beneficiar ţine de executarea fiecărei hotărâri judecătoreşti în parte, reprezentând o chestiune de executare a hotărârilor, nefiind de natură a constitui un motiv de nelegalitate a Ordinului nr. 4004/2019.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată, şi în rejudecare va admite în parte acţiunea în sensul că anulează art. 4 alin. (1) din Ordinul ministrului educaţiei naţionale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019 emis de pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în nume propriu şi Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor de sindicat S., W., R., V., P., U., Y., Q., T., X. împotriva sentinţei nr. 109 din 23 iunie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi în rejudecare:

Admite în parte acţiunea în sensul că anulează art. 4 alin. (1) din Ordinul ministrului educaţiei naţionale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019 emis de pârât.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 decembrie 2022.