Illegality of emergency service performance criteria: Competition law inapplicability to public interest measures and legislative technique compliance

Şedinţa publică din data de 25 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat anularea în parte a Ordinului M.A.I. nr. 75/2019 de aprobare a criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 551 din 08 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

Respinge cererea de suspendare a judecăţii formulată de reclamanta A. S.R.L, ca nefondată.

Admite acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

Anulează Ordinul MAI nr. 75/2019.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 551 din 08 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

Recurentul-pârât susţine în cadrul acestei critici faptul că instanţa de fond s-a limitat doar să precizeze că Ordinul MAI nr. 75/2019 încalcă principiile enunţate mai sus, ca urmare a punctului de vedere emis în dosar de Consiliul Concurenţei, fără a explica într-o manieră convingătoare raţionamentul juridic pe care l-a adoptat, astfel încât hotărârea nu îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de casare, recurentul-pârât invocă greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente de către prima instanţă care, prin sentinţa atacată, a admis acţiunea reclamantei şi a dispus anularea Ordinului MAI nr. 75/2019 pentru aprobarea Criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă.

Se arată în cadrul recursului că prima instanţă a apreciat greşit că Ordinul MAI nr. 75/2019 este nelegal din perspectiva nelegalităţii procedurii de adoptare şi pentru faptul că reclamanta – persoană juridică de drept privat ar avea drepturi vătămate prin impunerea prin ordin a unor obligaţii nelegale şi excesive în raport de actul normativ cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 59/2016 privind controlul asupra pericolelor de accident major în care sunt implicate substanţe periculoase.

Primul aspect de nelegalitate invocat priveşte aprecierea greşită şi nelegală a primei instanţe privind nelegalitatea ordinului în raport de dispoziţiile Legii nr. 24/2000 pe lipsa evaluării prealabile a impactului pe care l-ar fi putut avea adoptarea actului normativ din perspectiva domeniului de activitate, a dimensiunii operatorilor economici cărora li se aplică, a personalului competent să îndeplinească obligaţiile specifice prevăzute de ordin a resurselor care ar trebui alocate.

Al doilea aspect de nelegalitate, care vizează procedura de emitere priveşte aprecierea nelegală în sensul obligativităţii solicitării avizului Consiliului Concurenţei.

Se invocă faptul că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2 (1) lit. b) şi art. 8 (1) lit. b) din Legea nr. 21/2006 pentru a fi necesar conform art. 25 din Legea nr. 21/2006 avizul Consiliului Concurenţei pentru emiterea legală a ordinului ca act administrativ cu caracter normativ care nu are un impact anticoncurenţial.

Iar obligaţiile impuse în concret în sarcina destinatarilor nu pot fi apreciate ca reprezentând condiţii discriminatorii pentru o parte din aceştia.

Al treilea aspect de nelegalitate invocat priveşte aprecierea primei instanţe în ceea ce priveşte nelegalitatea ordinului contestat pe motiv că ar reprezenta o suprareglementare în raport de dispoziţiile Legii nr. 59/2016 în sensul stabilirii unor condiţii şi obligaţii neprevăzute de actul normativ cu forţă juridică superioară se invocă faptul că un operator economic aflat sub incidenţa Legii nr. 59/2016 trebuie să respecte corelativ obligaţiile impuse prin alte două legi specifice Legii nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor şi Legii nr. 481/2004, legi preexistente emiterii ordinului contestat.

Al treilea aspect de nelegalitate priveşte aprecierea greşită cu privire la dreptul vătămat al reclamantei în sensul obligării constituirii serviciilor private pentru situaţii de urgenţă în cadrul operatorilor economici supuşi legislaţiei privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanţe periculoase.

Se invocă faptul că această obligaţie nu vizează toţi operatorii economici ci numai aceia la care este identificat riscul mate şi/sau foarte mare de incendiu

Totodată, potrivit prevederilor art. 38 din Criteriile de performanţă, în cazul în care construcţiile pentru producţie şi/sau depozitare sau utilajele şi instalaţiile tehnologice, sunt dotate cu instalaţii de stingere a incendiilor, potrivit scenariilor de securitate la incendiu şi/sau altor documente justificative, exceptând pe cea de hidranţi interiori şi exteriori, operatorul economic care le administrează nu are obligaţia dotării serviciului cu autospecială de stingere cu apă şi spumă, serviciul constituit fiind de tip P1.

Astfel, iniţiatorul actului normativ a avut în vedere condiţii cumulative pentru obiectivele care intră sub incidenţa criteriilor, dar şi derogări privind dotarea, în cazul existenţei măsurilor compensatorii, obiectivul principal fiind prevederea măsurilor necesare gestionării riscurilor identificate.

Se mai arată că, motivarea promovării actului normativ este efectivă, completă, precisă şi circumstanţială, contrar celor reţinute de instanţa de fond.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea fondului cauzei, în sensul respingerii acţiunii reclamantei ca neîntemeiate.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii parţiale a recursului în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 şi, în rest, respingerea recursului ca nefondat, susţinându-se legalitatea sentinţei recurate.

Excepţia nulităţii parţiale a recursului a fost respinsă de Înalta Curte în şedinţa publică de la 25 noiembrie 2022, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum şi la dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiat raţionamentul juridic ce a condus la soluţia pronunţată.

Nemulţumirea recurentului în raport de modalitatea de abordare de către instanţa de fond a probatoriului administrat în cauză, în concret, prin fructificarea juridică a probei, constând în punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei, la solicitarea instanţei, nu poate echivala cu nemotivarea hotărârii în oricare dintre ipotezele textului procedural conţinut în art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

Reţinând că în considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a analizat şi răspuns şi apărărilor formulate de autoritatea pârâtă, Înalta Curte constată că hotărârea recurată satisface exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., astfel încât exercitarea controlului judiciar de către instanţa de recurs poate fi efectuat pe deplin.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ. vizează încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente speţei şi în temeiul cărora poate fi dezlegat raportul juridic litigios.

Analiza demersului judiciar de către instanţa de fond s-a efectuat din dublă perspectivă şi anume: a unui control intern de legalitate vizând încălcarea libertăţii economice şi a principiului concurenţei neloiale şi a unui control extern de legalitate întemeiat pe dispoziţiile Legii nr. 24/2000 care prevedeau o evaluarea preliminară a impactului economico-social pe care îl produce actul normativ adoptat.

În ceea ce priveşte constatarea nelegalităţii OMAI nr. 75/2019 de aprobare a unor criterii de performanţă pe care serviciile voluntare şi serviciile private pentru situaţii de urgenţă trebuie să le îndeplinească, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a elaborat un raţionament juridic greşit, întemeiat pe punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei şi care a abordat chestiunea de drept dedusă judecăţii, exclusiv din perspectiva dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa neloială.

Or, cele două forme de concurenţă neloială prevăzute de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 şi îmbrăţişate de instanţa de fond ca fiind elemente de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, nu pot fi constatate direct pe cale judecătorească, în lipsa unei cercetări efectuate în acest sens de autoritatea cu competenţe în materie, respectiv Consiliul Concurenţei.

Exprimarea unei opinii de specialitate în calitate de autoritate de reglementare în domeniul concurenţei, chiar şi la solicitarea instanţei de judecată, într-un litigiu care nu are ca obiect săvârşirea unei fapte anteconcurenţiale, nu poate echivala cu efectuarea unei anchete de către Consiliul Concurenţei, acest din urmă organism nefiind abilitat prin lege să anuleze sau să înlăture de la aplicare acte cu caracter normativ, ci doar să constate că în executare acestuia, instituţiile administraţiei publice centrale sau locale, obligate să îl aplice, săvârşesc fapte de denaturare a concurenţei prin acţiunile sau inacţiunile lor.

Prin urmare, controlul intern de legalitate, respectiv cel care priveşte conţinutul material al actului administrativ normativ atacat, nu poate viza, astfel cum în mod greşit a procedat instanţa de fond, aspecte extrinseci domeniului său de reglementare, având în vedere că un act normativ, cu efecte erga omnes nu poate încălca, prin el însuşi, principiile concurenţei sau să aibă efecte discriminatorii.

Mai mult decât atât, Înalta Curte constată că nici prin prisma oportunităţii, ca dimensiune a legalităţii, instanţa de fond nu putea să reţină un exces de putere în exercitarea puterii discreţionare şi a marjei de apreciere, prin raportare la Legea nr. 21/1996 a concurenţei şi aceasta în temeiul unui punct de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei.

În ceea ce priveşte controlul extern de legalitate efectuat de instanţa de fond prin raportare la respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 pentru elaborarea actelor cu caracter normativ, Înalta Curte constată că şi pe acest aspect, raţionamentul instanţei de fond este eronat.

În ceea ce priveşte aspectul de nelegalitate privind procedura de adoptare a ordinului contestat în mod nelegal prima instanţă a interpretat aplicat greşit dispoziţiile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 pe premisa reţinută greşit a lipsei evaluării prealabile a impactului actului normativ şi a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996 în ceea ce priveşte obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenţei.

Înalta Curte constată că prevederea legală invocată ca fiind nerespectată respectiv dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 are caracter general care nu obligă la necesitatea existenţei unui studiu de impact preliminar emiterii Ordinului MAI nr. 75/2019 ca o condiţie de valabilitate şi legalitate a ordinului.

Din expunerea de motive, note de fundamentare şi referatul de aprobare rezultă că ordinul contestat a avut ca bază acte prin care a fost analizat impactul.

În cauză nu poate fi vorba de o lipsă a evaluării impactului actului normativ, aşa cum eronat susţine instanţa de fond, atâta timp cât proiectul de act normativ şi-a propus, în primul rând, să stabilească domeniile de activitate ale operatorilor economici şi instituţiilor ale căror servicii private pentru situaţii de urgenţă nu se supun, prevederilor Criteriilor de performanţă, şi anume celor din:

- domeniul nuclear;

- calea ferată;

- metrou;

- aeroporturi;

- porturi maritime sau fluviale, atunci când trebuie asigurată intervenţia de pe/pe apă;

- exploatări miniere, numai pentru activităţile desfăşurate în subteran;

- de înmagazinare subterană;

- în cadrul Sistemului Naţional de Apărare, Ordine Publică şi Securitate Naţională;

- în domeniul industriei naţionale de apărare;

- în depozitele de;

- Materiale explozive;

- în parcaje subterane.

În ceea ce priveşte reţinerea primei instanţe privind obligativitatea solicitării avizului Consiliului Concurenţei în cadrul procedurii de adoptare, Înalta Curte o apreciază ca nelegală, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. b) şi art. 8 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996 -Legea concurenţei, dispoziţiile legii se aplică actelor şi faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurenţa, săvârşite de autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operaţiuni de piaţă, influenţând direct sau indirect concurenţa, cu excepţia situaţiilor când asemenea măsuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major.

Situaţia reglementată prin ordin, respectiv stabilirea criteriilor de performanţă, reprezintă situaţia de excepţie, având în vedere că asemenea măsuri sunt dispuse pentru apărarea unui interes public major constând în necesitatea de calibrare a capacităţii de răspuns operaţional în cazul situaţiilor de urgenţă.

În ceea ce priveşte nemotivarea OMAI nr. 75/2019, reţinută de instanţa de fond, Înalta Curte constată că prin sentinţa recurată s-au dezvoltat consideraţii de ordin teoretic referitoare la obligaţia motivării actului administrativ, fără a se indica în concret elementele care dovedeau existenţa acestui viciu de nelegalitate.

Singura afirmaţie ce poate fi decelată în argumentarea acestui aspect este aceea, conform căreia: "Lipsa unui referat concret de aprobare poate reprezenta şi un caz de nemotivare concretă a criteriilor de performanţă privind constituirea, încadrarea şi dotarea serviciilor voluntare şi a serviciilor private pentru situaţii de urgenţă".

Or din înscrisurile administrate ca probă în dosarul de fond, rezultă că a fost respectată procedura legală privind emiterea actului administrativ cu caracter normativ, existând un Referat de Aprobare a proiectului de ordin, fiind întocmită Minuta şedinţei Comisiei de dialog social a Ministerului Afacerilor Interne, la care au participat partenerii sociali din domeniul de activitate, fiind sistematizate într-un tabel şi propunerile transmise de partenerii de dialog social pe proiectul de ordin, pentru respectarea principiului transparenţei decizionale .

Mai reţine instanţa de control judiciar că, potrivit prevederilor art. 19 lit. i) din Legea nr. 307/2006 privind apărarea împotriva incendiilor, republicată, administratorul operatorului economic are obligaţia să asigure constituirea, cu avizul inspectoratului, a serviciului de urgenţă privat, precum şi funcţionarea acestuia conform reglementărilor în vigoare ori să încheie contract cu un alt serviciu de urgenţă voluntar sau privat, capabil să intervină operativ şi eficace pentru stingerea incendiilor. Serviciul privat se constituie, potrivit art. 33 alin. (1) din aceeaşi lege, în scopul apărării vieţii, avutului public şi/sau a celui privat împotriva incendiilor şi a altor calamităţi, în sectoarele de competenţă stabilite cu avizul inspectoratelor.

Prin urmare, în cauză, intimată-reclamantă nu a probat existenţa unui drept recunoscut de lege vătămat, referitor la obligaţia constituirii serviciilor private pentru situaţii de urgenţă, această obligaţie existând numai în măsura îndeplinirii criteriilor precizate la art. 3 din Criteriile de performanţă.

Potrivit prevederilor art. 37 alin. (2) din Criteriile de performanţă, are obligaţia constituirii serviciului tip P2 operatorul economic supus legislaţiei privind controlul accidentelor majore în care sunt implicate substanţe periculoase, care are în administrare în acelaşi sector de competenţă construcţii pentru producţie şi/sau depozitare cu risc mare şi/sau foarte mare de incendiu, cu utilajele şi instalaţiile tehnologice aferente.

Aşadar, nu toţi operatorii economici supuşi legislaţiei privind controlul accidentelor majore, în care sunt implicate substanţe periculoase, au obligaţia constituirii serviciului privat, aşa cum afirmă reclamanta, ci numai aceia, în cazul cărora este identificat riscul mare şi/sau foarte mare de incendiu.

Faţă de cele expuse mai sus, Înalta Curte constată că în cauză, hotărârea instanţei de fond este afectată de viciul de nelegalitate consacrat de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluţia fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, pe fond, va respinge acţiunea reclamantei ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 551 din 08 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti– secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, pe fond:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 noiembrie 2022.