Scope of presidential immunity for press statements on legislative proceedings under constitutional anti-discrimination law

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 12.06.2020, reclamantul Preşedintele României A. - prin administraţia prezidenţială a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, solicitând anularea Hotărârii Colegiului Director al CNCD nr. 443/20.05.2020, pronunţată în Dosarul nr. x/2020 conexat cu dosarele nr. x/2020, y/2020, z/2020, w/2020 şi respingerea petiţiilor depuse la CNCD, întrucât declaraţia Preşedintelui României din data de 29.04.2020 este o declaraţie politică, se încadrează în limitele de exprimare ale omului politic pe un subiect de interes general şi nu reprezintă discriminare în sensul O.G. nr. 137/2000.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 100 din 29 ianuarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant a Administraţiei Prezidenţiale, a respins cererea formulată de reclamantul Preşedintele României A. - prin Administraţia Prezidenţială în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, B., C. şi D., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Recurentul – reclamant Preşedintele României A. - prin Administraţia Prezidenţială a declarat recurs împotriva sentinţei nr. 100 din 29 ianuarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Subsumat primului motiv de casare, în recurs s-a arătat, în esenţă, că hotărârea atacată nu este motivată convingător şi coerent, fiind, practic, nemotivată, în condiţiile în care analiza efectuată de instanţă este superficială, incompletă şi pe alocuri contradictorie cu încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi a garanţiilor dreptului la un proces echitabil, impuse prin art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi prin art. 6 par. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat prin jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

În dezvoltarea acestor critici, recurentul- reclamant s-a referit, în concret, la considerentele referitoare la calificarea juridică a Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca organism jurisdicţional, la pretinsa contrarietate dintre considerente şi dispozitiv sub aspectul soluţionării unei excepţii de lipsă de calitate procesuală activă, la împrejurările legate de incompatibilitatea unui membru al acestuia şi la maniera în care au fost examinate criticile referitoare la încălcarea imunităţii Preşedintelui României, pe de o parte, şi aspectele privind reprezentarea Preşedintelui României prin Administraţia Prezidenţială, pe de altă parte.

Din perspectiva motivului de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul- reclamant şi-a structurat criticile pe două aspecte de nelegalitate, pe care le-a argumentat pe larg, cu trimiteri la probele cauzei şi la jurisprudenţa Curţii constituţionale a României şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului:

- neaplicarea art. 84 alin. (2), raportat la art. 72 alin. (1) şi art. 147 alin. (4) din Constituţia României, cu privire la imunitatea Preşedintelui României:

- aplicarea greşită a art. 2 alin. (1) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000, în ceea ce priveşte reţinerea faptei de discriminare.

4. Apărările intimaţilor

Intimatul- pârât D. a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, formulând apărări detaliate cu privire la motivele de casare invocate.

În esenţă, referitor la motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat şi argumentat că sentinţa este motivată convingător sub toate aspectele reclamate de recurent şi nu conţine contradicţii de logică.

Cu privire la criticile subsumate motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimatul- pârât a arătat că acestea sunt nefondate, pentru că în realitate instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile din Constituţia României, Legea nr. 4/1990 privind remunerarea şi alte drepturi ale Preşedintelui României şi O.G. nr. 137/2001, precum şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi, după caz, a Curţii Europene a Drepturilor Omului în analiza aspectelor legate de imunitatea şefului statului, limitele libertăţii de exprimare şi existenţa faptei de discriminare.

Apărări similare au fost formulate şi de intimata- pârâtă B., prin întâmpinarea transmisă la dosar.

Intimatul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării nu a formulat întâmpinare conform art. 490 alin. (2) C. proc. civ., dar a depus la dosar note scrise prin care a susţinut legalitatea sentinţei atacate în raport cu conţinutul actului administrativ contestat şi cu criticile recurentului, răspunzând pe larg fiecăreia dintre acele critici. În ceea ce priveşte existenţa faptei de discriminare, a insistat asupra limitelor imunităţii atunci când aceasta ar putea veni în coliziune cu principiul nediscriminării şi a susţinut că afirmaţiile imputate trebuie analizate atât în contextul în care au fost făcute, dar şi în contextul efectelor pe care erau de natură să le producă, făcând trimitere la normele aplicabile din legislaţia internă, la reglementări internaţionale, la practica judiciară a instanţelor naţionale şi la jurisprudenţa CEDO.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinări şi notele scrise şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că se impune reformarea acesteia, recursul fiind întemeiat în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare

Recurentul-reclamant Preşedintele României A., prin Administraţia Prezidenţială, a învestit instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, cu o acţiune având ca obiect anularea Hotărârii nr. 443/20.05.2020, adoptată de intimatul- pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a constatat.

Prin hotărârea contestată, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a constatat că declaraţia conform căreia, în esenţă, D. a ajutat E. "să treacă prin Camera Deputaţilor o lege prin care dă o autonomie largă Ţinutului Secuiesc", acţionând ca o "majoritate toxică", "împotriva României şi împotriva românilor", "ca să dea Ardealul Ungurilor", Preşedintele României angajându-se să nu permită existenţa unei astfel de legi în timpul mandatului său, reprezintă o faptă de discriminare şi încalcă dreptul la demnitate conform art. 2 alin. (1) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000, republicată (pct. 1); de asemenea, prin aceeaşi hotărâre (pct. 2), recurentului- reclamant i s-a aplicat o amendă contravenţională în valoare de 5000 RON, potrivit art. 2 alin. (1), art. 15 şi art. 26 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, coroborate cu art. 8 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.

Curtea de apel a examinat motivele de nelegalitate a actului administrativ jurisdicţional invocate de reclamant, care au vizat atât chestiuni formale, procedurale, cât şi de fond, ajungând la concluzia că CNCD a adoptat o hotărâre legală.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

5.1. Motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Argumentele invocate de recurent nu se circumscriu ipotezelor prevăzute de norma procedurală menţionată, fiind contrazise de conţinutul hotărârii recurate, în care considerentele de fapt şi de drept proprii instanţei sunt structurate în funcţie de motivele invocate în cererea de chemare în judecată, într-un mod ce corespunde exigenţelor impuse prin art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi desprinse din jurisprudenţa CEDO citată în cererea de recurs.

Astfel, judecătorul fondului şi-a expus în mod clar, logic şi coerent raţionamentul în legătură cu aspectele indicate în recurs ca fiind deficitare (stabilirea cadrului procesual, excepţiile invocate şi soluţionate, natura Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării de organism administrativ cu activitate jurisdicţională şi efectele acestei calificări asupra evaluării procedurii derulate, precum şi împrejurările legate de incompatibilitatea unui membru al acestuia).

În egală măsură, instanţa de control judiciar constată că examinarea criticilor referitoare la încălcarea imunităţii Preşedintelui României, pe de o parte, şi aspectele privind reprezentarea Preşedintelui României prin Administraţia Prezidenţială, pe de altă parte, nu prezintă considerente contradictorii. Mai exact, nu se poate reţine că argumentul referitor la calitatea Administraţiei Prezidenţiale de reprezentant al Preşedintelui României în litigiile născute în legătură cu faptele săvârşite în exercitarea prerogativelor legale ale preşedintelui (între care se numără şi aceea de a da declaraţii de presă) ar intra în coliziune cu motivarea soluţiei sub aspectul inexistenţei imunităţii juridice cu privire la voturile şi opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, în care judecătorul fondului a apreciat că nu toate activităţile şi atribuţiile Preşedintelui României şi, corelativ, nu toate declaraţiile declaraţiile publice aferente acestor activităţi şi atribuţii au caracter politic, imunitatea fiind înlăturată în măsura în care se constată caracterul discriminatoriu sau potenţialul risc discriminatoriu al afirmaţiilor sau expresiilor folosite.

Faptul că în motivarea soluţiei nu se dă curs raţionamentului propus de o parte, calificării ori semnificaţiei juridice pe care o conferă aceasta unei anumite împrejurări de fapt nu se încadrează în ipotezele cazului de casare analizat (nemotivarea hotărârii, motivarea contradictorie sau motivarea străină de natura cauzei), esenţial fiind ca argumentaţia instanţei să fie în măsură să expliciteze, în fapt şi în drept, soluţia pronunţată în dispozitiv, pe baza unei examinări efective a argumentelor părţilor, cerinţă care în speţă a fost îndeplinită.

Ceea ce îl nemulţumeşte pe recurentul- reclamant este în realitate soluţia pronunţată de instanţa de fond, dar argumentele prezentate în motivarea recursului din acest punct de vedere vor fi analizate în cadrul criticilor subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

5.2. Motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Aşa cum rezultă din expunerea rezumativă cuprinsă în pct. 3 din prezenta decizie, criticile formulate în mod explicit de recurenta- reclamantă în dezvoltarea acestui ultim motiv de casare vizează, în esenţă, chestiunile litigioase privind încălcarea regimului imunităţii de care beneficiază preşedintele României şi neîntrunirea elementelor constitutive ale faptei de discriminare sancţionate.

Cu titlu de premisă, având în vedere cele expuse mai sus în examinarea primului motiv de recurs, Înalta Curte reţine că intimatul- pârât a adoptat hotărârea contestată în exercitarea unor atribuţii de jurisdicţie administrativă, reglementate prin art. 19-20 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României (e.g. Decizia nr. 997 din 7 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 18 noiembrie 2008).

Calificarea Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, în calitatea lui de organism administrativ cu activitate jurisdicţională, ca fiind sau nu o "instanţă" în accepţiunea proprie art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului citată în cererea de recurs nu prezintă, în economia cauzei, relevanţa spre care tinde recurentul- reclamant, pentru că din jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg reiese, de asemenea, că statele pot alege între două soluţii, ambele conforme cu exigenţele instituţionale ale dreptului la un proces echitabil: fie organismele administrative cu atribuţii jurisdicţionale îndeplinesc, ele însele, cerinţele art. 6 par. 1 din convenţie, fie deciziile lor se supun controlului ulterior al unui organ judiciar care prezintă garanţiile cerute de acest articol la Convenţiei (e.g. Le Compte, Van Leuven şi De Meyere c. Belgiei, hotărârea din 23 iunie 1981).

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a hotărât că, în principiu, lipsa de independenţă sau imparţialitate a organului decizional sau încălcarea de către acest organ a unei garanţii procedurale fundamentale nu poate implica o încălcare a art. 6 § 1 în cazul în care decizia a fost supusă controlului ulterior al unui organism judiciar cu "jurisdicţie deplină", care a asigurat respectarea garanţiilor prevăzute de art. 6 § 1, remediind încălcarea iniţială (De Haan împotriva Ţărilor de Jos, pct. 52-55; Crompton împotriva Regatului Unit, pct. 79).

Or, hotărârile Consiliului National pentru Combaterea Discriminării sunt supuse unui controlul judecătoresc efectiv, de plină jurisdicţie, pe calea contenciosului administrativ, conform art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000.

Dincolo de acest aspect, Înalta Curte constată că, în speţă, judecătorul fondului a reţinut că legalitatea hotărârii administrativ- jurisdicţionale nu este afectată de pretinsa participare, la adoptarea ei, a unui membru aflat în situaţie de incompatibilitate, pentru că în hotărârea CNCD se menţionează clar că Colegiul director a admis cererea de recuzare a acelui membru şi că hotărârea a fost adoptată cu 6 voturi "pentru", unul "împotrivă" şi o abţinere.

S-a mai reţinut că indicarea numelui membrului respectiv în finalul hotărârii, într-o rubrică având caracter general referitoare la prezenţa la şedinţă, nu este de natură să inducă ideea participării la deliberări şi influenţării hotărârii în dosarul cazul supus analizei în litigiul de faţă, deoarece, urmare admiterii recuzării, persoana în cauză nu a mai fost consultată şi nu a avut posibilitatea să voteze.

Situaţia de fapt stabilită de prima instanţă pe baza probelor administrate nu mai poate fi repusă în discuţie în stadiul procesual al recursului, pentru că, în temeiul art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul este o cale extraordinară de atac ce urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, motivele de casare prevăzute în art. 488 C. proc. civ. excluzând posibilitatea reaprecierii probelor.

Trecând la analiza criticilor de nelegalitate ce vizează modul în care prima instanţă a dezlegat aspectele de fond, intrinseci actului administrativ- jurisdicţional contestat, Înalta Curte va examina cu prioritate motivul privind existenţa cauzei de înlăturare a răspunderii contravenţionale constând în imunitatea conferită Preşedintelui României prin norme constituţionale.

Astfel, art. 84 alin. (2) din Constituţia României prevede următoarele: "Preşedintele României se bucură de imunitate. Prevederile art. 72 alin. (1) se aplică în mod corespunzător".

Textul corespondent al art. 72 alin. (1) din Constituţie are următorul conţinut: "Deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului".

Imunitatea, ca măsură de excepţie într-o societate democratică, este un mijloc de protecţie acordat Preşedintelui, ca şi membrilor Parlamentului, menit să-i protejeze de eventuale presiuni, abuzuri şi proceduri şicanatorii îndreptate împotriva lor, cu scopul asigurării independenţei opiniilor, al respectării principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi al garantării libertăţii de exprimare în exercitarea atribuţiilor inerente mandatului.

Prima instanţă a reţinut corect semnificaţia instituţiei juridice a imunităţii Preşedintelui României, dar a apreciat că declaraţia sancţionată nu se încadrează în sfera de protecţie a imunităţii, pentru că, pe de o parte, nu toate activităţile şi atribuţiile Preşedintelui şi, corelativ, nu toate declaraţiile aferente acestor activităţi şi atribuţii au caracter politic şi, pe de altă parte, că nu pot fi apărate de răspundere juridică declaraţiile făcute într-un context politic, dar care includ afirmaţii sau expresii străine scopului politic legitim urmărit, cum ar fi, de exemplu, afirmaţiile sau expresiile folosite la adresa unei minorităţi etnice, care încalcă sau prezintă un potenţial de încălcare a principiului nediscriminării.

Concluzia judecătorului fondului nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar, care, fără a nega la nivel de principiu valoarea alegaţiilor respective şi a apărărilor formulate de intimaţii-pârâţi în acelaşi sens, reţine că acestea nu îşi găsesc suport în circumstanţele procesului de faţă.

Potrivit art. 80 (Rolul Preşedintelui) din Constituţie,

"(1) Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării.

(2) Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate."

Conform probelor administrate în faţa primei instanţe, declaraţia de presă sancţionată în speţă a fost făcută la Palatul Cotroceni, sediul Preşedintelui României şi al Administraţiei Prezidenţiale, în ziua de 4 mai 2020, în contextul adoptării tacite a Propunerii legislative privind Statutul de autonomie a Ţinutului Secuiesc (PL-x nr. 670/2019, în Camera Deputaţilor, ca primă cameră sesizată.

Declaraţia se referă, în esenţă, la activitatea desfăşurată în Parlamentul României, în cadrul sau în legătură cu procesul legislativ, de membrii unui partid politic (intimatul- pârât D.) în sprijinul (conform autorului declaraţiei) Uniunii Democrate a Maghiarilor din România, organizaţie a cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale, cu reprezentare în Parlament pe baza rezultatelor alegerilor. Ea reprezintă, prin urmare, o reacţie la o procedură legislativă de natură să suscite interesul general, iar nu o luare de poziţie la adresa membrilor minorităţii maghiare din România.

Or, având în vedere obiectul de reglementare al propunerii legislative a cărei aprobare tacită prilejuise declaraţia de presă şi fără a analiza, în acest context, termenii folosiţi de Preşedintele României, instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a interpretat şi aplicat greşit normele constituţionale citate mai sus, atunci când a stabilit că în speţă nu ar fi vorba despre o opinie politică, exprimată în exercitarea atribuţiilor subsumate rolului prevăzut în art. 80 din Constituţie.

Fără îndoială, aşa cum se reţine în sentinţă şi susţin intimaţii-pârâţi, libertatea discursului politic nu este absolută, exercitarea libertăţii de exprimare este supusă unor limite menite să o încadreze în coordonatele juridice necesare protejării valorilor unei societăţi democratice. Însă, după cum Curtea Constituţională a reţinut în Avizul consultativ nr. 1/2007 şi a reluat în Avizul consultativ nr. 1/2012, "Prerogativele constituţionale ca şi legitimitatea democratică pe care i-o conferă alegerea lui de către electoratul întregii ţări îi impun Preşedintelui României să aibă un rol activ, prezenţa lui în viaţa politică neputând fi rezumată la un exerciţiu simbolic şi protocolar. Funcţiile de garanţie şi de veghe consacrate în art. 80 alin. (1) din Constituţie implică prin definiţie observarea atentă a existenţei şi funcţionării statului, supravegherea vigilentă a modului în care acţionează actorii vieţii publice - autorităţile publice, organizaţiile legitimate de Constituţie, societatea civilă - şi a respectării principiilor şi normelor stabilite prin Constituţie, apărarea valorilor consacrate în Legea fundamentală."

De asemenea, Curtea Constituţională a constatat că "Preşedintele României poate, în virtutea prerogativelor şi a legitimităţii sale, să exprime opinii şi opţiuni politice, să formuleze observaţii şi critici cu privire la funcţionarea autorităţilor publice şi a exponenţilor acestora, să propună reforme sau măsuri pe care le apreciază dezirabile interesului naţional. Opiniile, observaţiile, preferinţele sau cererile Preşedintelui nu au însă un caracter decizional şi nu produc efecte juridice, autorităţile publice rămânând exclusiv responsabile pentru însuşirea acestora ca şi pentru ignorarea lor. În orice caz, exercitarea de către Preşedinte a unui rol activ în viaţa politică şi socială a ţării nu poate fi caracterizată ca un comportament contrar Constituţiei."

Toate aceste argumente care converg către concluzia incidenţei în speţă a unei cauze care înlătură răspunderea juridică a recurentului- reclamant şi impun reformarea soluţiei pentru încălcarea normelor de drept material referitoare la regimul imunităţii de care beneficiază preşedintele României fac de prisos examinarea criticilor privind aplicarea greşită a art. 2 alin. (1) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000, legate de existenţa în sine a faptei de discriminare şi întrunirea elementelor constitutive ale contravenţiei sancţionate.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va anula actul administrativ- jurisdicţional contestat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul – reclamant Preşedintele României A. - prin Administraţia Prezidenţială împotriva sentinţei nr. 100 din 29 ianuarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, admite acţiunea.

Anulează Hotărârea Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nr. 443/20.05.2020.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 noiembrie 2022.