Forced execution of governmental share sale obligation: adequacy of administrative discretion and mootness of coercive penalties after compliance

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Prim Ministrul României şi Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, să se constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie, în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015, să se aplice Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019, să se fixeze cuantumul penalităţilor în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosar nr. x/2015

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1644 din 29 septembrie 2022, a respins ca nefondate excepţiile inadmisibilităţii, lipsei calităţii procesuale pasive a primului ministru, prescripţiei, lipsei de obiect şi lipsei interesului şi, totodată, a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Prim Ministrul României şi Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului, se arată că, potrivit dispozitivului deciziei nr. 2370/08.05.2019, debitorul a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social.

Debitorul nu a pus în aplicare dispoziţiile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G nr. 55/2003, pentru că, în primul rând, nu a reglementat prin H.G. vânzarea a 8% din acţiunile B. către salariaţii B., aşa cum dispunea legea, ci doar a unui procent de 1 %.

În opinia recurentului, Guvernul României, în calitate de organ al administraţiei, nici nu avea competenţa de a modifica partea din capitalul social care să fie vândută salariaţilor B., stabilită prin lege, de 8 % din capitalul social al B. S.A..

Având în vedere prevederile art. 4 alin. (3) şi art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, limita de până la 8% din capitalul social trebuie înţeleasă în sensul că salariaţii B. nu pot cumpăra, la preţul de privatizare cu care a cumpărat şi B., mai mult de 8% din capitalul social al B., chiar dacă ei ar dori aceasta, iar nu că Guvernul, ca organ al administraţiei, are căderea să stabilească discreţionar orice procent inferior lui 8%.

Daca s-ar interpreta că Guvernul poate stabili neîngrădit orice procent inferior lui 8%, atunci el ar fi putut stabili şi procentul de 0%, anulând raţiunea legii, care stabilise că salariaţii B. au dreptul să cumpere acţiuni B. în limita a 8% din capitalul social.

Pe de altă parte, prin H.G. pe care trebuia să o adopte conform Deciziei ICCJ nr. 2370/08.05.2019, Guvernul României trebuia să stabilească procedurile, termenele şi condiţiile în care cei care aveau calitatea de salariaţi ai B. S.A. la data privatizării societăţii pot să exercite dreptul pe care li l-a conferit Legea privatizării B. de a dobândi acţiuni ale societăţii.

Or, prin H.G. nr. 746/08.06.2022 Guvernul României nu a stabilit procedurile, termenele şi condiţiile în care salariaţii B. pot cumpăra acţiunile B. care li se cuvin, mulţumindu-se să dispună că aceste proceduri, termene şi condiţii vor fi stabilite ulterior, prin ordin al ministrului energiei.

Practic, prin H.G. nr. 746/08.06.2022 Guvernul României nu a organizat punerea în executare a dispoziţiilor din lege privind vânzarea de acţiuni către salariaţii B., ci doar promite că, în viitor, nu mai târziu de 31.12.2023, va face acest lucru ministrul energici.

Ori, Guvernul României este deja în întârziere cu mai bine de 18 ani în ceea ce priveşte adoptarea normelor metodologice privind vânzarea acţiunilor B. către salariaţii acesteia, iar prin H.G. nr. 746/2022 a mai amânat adoptarea acestora cu încă un an şi jumătate.

Astfel, recurentul a susţinut că H.G. nu este o executare a obligaţiei impuse Guvernului prin Decizia nr. 2370/08.05.2019, ci doar o promisiune că această executare va fi efectuată în viitor.

Ca urmare, debitorul Guvernul României nu a executat obligaţia stabilită în sarcina sa prin hotărârea supusă executării silite sau a executat-o neconform, executarea silită nu a rămas fără obiect şi o excepţia lipsei de obiect/lipsei de interes este neîntemeiată.

Nu în ultimul rând, chiar pârâţii, printr-o întâmpinare formulată în dosarul nr. x/2022, recunosc faptul că nu şi-au îndeplinit obligaţiile prevăzute în decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, motivând, în principal, că nu pot emite o hotărâre de guvern fără ajutorul Ministerului Energiei.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal, anularea recursului pentru nemotivare, iar, în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că excepţia nulităţii motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este întemeiată, iar motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"

Înalta Curte constată că, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obţine casarea unei hotărâri când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancţiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă.

Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde, alături de celelalte menţiuni prevăzute cu caracter imperativ, şi motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea ca motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat.

Prin urmare, sancţiunea prevăzută de normele procedurale în vigoare, pentru lipsa oricăreia dintre menţiunile la care se referă art. 486 alin. (1) lit. a) şi c), este nulitatea, astfel cum prevăd dispoziţiilor art. 488 alin. (3) teza întâi C. proc. civ.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentului nu sunt întemeiate pe acest aspect, în cauză fiind încălcate regulile de procedură.

Pe de o parte, Înalta Curte constată că, deşi recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acest motiv de recurs nu este însoţit de argumentele prin care să se demonstreze în care dintre ipotezele reglementate de acest text legal s-ar încadra critica de nelegalitate.

Astfel fiind, Înalta Curte va admite excepţia nulităţii şi, pe cale de consecinţă, va anula recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în raport cu dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Înalta Curte constată că din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Argumentul recurentului în sprijinul afirmaţiei neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că prin Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 nu au fost adoptate procedurile, termenele şi condiţiile în care salariaţii B. îşi puteau exercita în mod concret dreptul prevăzut în Legea privatizării B., precum şi faptul că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabileşte că se vinde salariaţilor un procent de 1% din capitalul social, deşi Guvernul era obligat să vândă 8% din capitalul social.

Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul primei instanţe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea B. - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este lipsită de obiect cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silită a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea B. - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariaţii B. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

În ceea ce priveşte preţul de achiziţie, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forţă juridică inferioară care să stabilească preţul acestor achiziţii ("acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare").

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligaţia de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte reţine că la momentul soluţionării cererii de către prima instanţă, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reţinând prima instanţă că a fost executată obligaţia stabilită prin titlul executoriu.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanţă a reţinut că aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere nu mai sunt necesare în condiţiile care anterior sesizării instanţei, debitorul Guvernul României a executat obligaţia stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligaţia fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului şi prin urmare aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere au devenit inutile.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamantul a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reţine că în sarcina pârâţilor nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor B. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menţionată nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reţine refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obţinut executarea obligaţiei prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepţia nulităţii motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocată din oficiu, va anula recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în raport cu dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. şi va respinge recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia nulităţii motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocată din oficiu.

Anulează recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în raport cu dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

Respinge recursul declarat de recurentul – reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1644/2022 din 29 septembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2023.