Suspension of enforcement of public funding restitution and budget allocation suspension: serious doubt on legality and imminent harm under administrative litigation law

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 09.03.2021 pe rolul Curţii de apel Bucureşti, urmare pronunţării regulatorului de competenţă, reclamanta Comuna Spinuş a formulat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, Ministerul Finanţelor Publice, cerere de: - suspendare a efectelor Notificării nr. x/19.03.2020 (înregistrată sub nr. x/07.04.2020) emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei prin intermediul căreia s-a dispus restituirea sumei de 3.104.479,46 RON în sarcina reclamantei; - suspendarea efectelor Adresei nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanţelor Publice şi a Adresei nr. x din data de 29.05.2020 emisă de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, prin intermediul cărora s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din data de 23 martie 2021 (încheiere de dezbateri şi de amânare a pronunţării) Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, precum şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor.

Prin sentinţa nr. 537 din 13 aprilie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanta Comuna Spinuş în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor şi Ministerul Finanţelor Publice şi a dispus suspendarea executării efectelor notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Amenajării Teritoriului, prin intermediul căreia s-a dispus obligarea reclamantei să restituie suma de 3.104.479,46 RON, dar şi a efectelor adresei nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanţelor Publice şi a adresei nr. x STZ 5527/29.05.2020 emisă de A.J.F.P. Bihor, prin care s-a dispus sistarea alimentării cu sume defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei, până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs toate cele trei autorităţi pârâte Ministerul Finanţelor, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor şi Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

Pârâtul Ministerul Finanţelor a declarat recurs atât împotriva sentinţei cât şi împotriva încheierii din data de 23.03.2021, calea de atac fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În privinţa încheierii din data de 23.03.2021, recurentul a arătat că prin apărările formulate în cauză a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare în ceea ce priveşte adresa nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanţelor (cu denumirea anterioară), întrucât acest înscris nu este un act administrativ, conform definiţiei din art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme adresa transmisă de Ministerul Finanţelor Publice către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.

Instanţa de fond a apreciat, în mod greşit, că stabilirea încadrării adresei emise de Ministerul Finanţelor "în tiparul juridic reglementat de prevederile art. 2 punctul 1 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004" reprezintă o chestiune care ţine de fondul cauzei.

În opinia recurentului, nu era necesar a se pune în discuţie fondul cererii de suspendare pentru a fi soluţionată excepţia inadmisibilităţii, astfel că la momentul în care această excepţie a fost pusă în discuţia părţilor existau două posibilităţi: - ori excepţia era admisă şi cererea de suspendare formulată în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor trebuia respinsă ca inadmisibilă; - ori excepţia era respinsă şi cererea de suspendare era analizată inclusiv în raport de adresa emisă de Ministerul Finanţelor.

Instanţa de fond nu a dispus unirea excepţiei cu fondul, ci, de la sine putere, a considerat că excepţia nu ar fi excepţie, ci o apărare de fond. Este evident că în situaţia în care se constata că înscrisul în discuţie nu are natura unui act administrativ, în cazul respingerii cererii de suspendare faţă de acest pârât, soluţia era de respingere a cererii de suspendare ca inadmisibilă, iar nu ca neîntemeiată.

Astfel, instanţa de fond a nesocotit dispoziţiile art. 237 alin. (2) pct. 1, respectiv art. 245 - 248 C. proc. civ.

În privinţa sentinţei pronunţate de prima instanţă, recurentul a arătat că deşi a formulat apărări în cauză, din considerentele hotărârii judecătoreşti nu rezultă că acestea au fost analizate de instanţa de fond. Împrejurarea că în prima parte a considerentelor hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond a redat din cuprinsul apărărilor formulate de pârâţi este lipsită de relevanţă, câtă vreme hotărârea nu conţine motivele de fapt şi de drept pentru care au fost înlăturate aceste apărări.

De asemenea, instanţa de fond s-a pronunţat în sensul admiterii cererii de suspendare, prin luarea în considerare şi, practic, prin însusirea sustineritor reclamantei, fără însă a rezulta că a existat o verificare şi o analiză a acestor susţineri şi fără a se indica, în concret, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea pentru pronunţarea solutiei.

Mai mult decât atât, ceea ce ar fi trebuit să reprezinte raţionamentul instanţei cu privire la îndeplinirea condiţiei privind cazul bine justificat, sunt de fapt susţinerile fidele ale reclamantei din cuprinsul cererii de suspendare a executării .

Expunând conţinutul notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Amenajării Teritoriului, conform căreia reclamanta nu a respectat măsurile dispuse în sarcina sa prin procesul-verbal de control nr. x/14.11.2019 şi a încălcat prevederi ale Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, recurentul a subliniat şi faptul că în cuprinsul notificării în discuţie s-a reţinut că reclamanta a prezentat, pentru decontarea a două facturi emise în lunile aprilie şi iunie 2019, o autorizaţie de construire care ar fi fost emisă în luna februarie 2019, în condiţiile în care singura autorizaţie de construire cu privire la care autoritatea emitentă (Consiliul Judeţean Bihor, prin Direcţia Arhitect Şef) a recunoscut că a eliberat-o pentru proiectul în discuţie, poartă data de 19.08.2019.

Or, aşa cum rezultă începând cu pagina 17 din sentinţa civilă, instanţa de fond a analizat îndeplinirea condiţiei privind cazul bine justificat exclusiv în raport de o parte din situaţia de fapt reţinută în cuprinsul notificării, ulterioară celei în care au fost efectuate decontările pentru cele două facturi emise în lunile aprilie şi iunie 2019.

În opinia recurentului, îndeplinirea condiţiei privind cazul bine justificat trebuia analizată prin raportare la întreaga situaţie de fapt şi de drept reţinută în cuprinsul Notificării, iar nu doar la o parte din aceasta. Cu alte cuvinte, nici la momentul soluţionării cererii de suspendare pe fond, şi nici la acest moment, nu ne aflăm în situaţia existenţei unei îndoieli serioase în privinţa legalităţii actelor administrative, care ar rezulta din împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, urmând ca toate criticile de nelegalitate invocate de reclamantă prin cererea de suspendare să fie analizate la soluţionarea cererii de anulare a aceloraşi acte administrative.

În ceea ce priveşte condiţia privind prevenirea unei pagube iminente, contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurentul a susţinut că analiza făcută nu trebuia să fie sumară, ci profundă. În cauză, reclamanta nu a probat, ci doar a susţinut existenţa unei astfel de pagube, astfel încât, pentru neîndeplinirea cumulativă a celor două condiţii impuse de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 instanţa trebuia să respingă cererea de suspendare a executării formulată de reclamantă.

La rândul său şi pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor a declarat recurs atât împotriva sentinţei cât şi împotriva încheierii din data de 23.03.2021, acestea fiind criticate prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a arătat că soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării este rezultatul interpretării şi aplicării eronate a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond reţinând în mod eronat în motivarea existenţei cazului bine justificat a unor aspecte care vizează, în fapt, fondul acţiunii în anulare a actelor ce fac obiectul cererii de suspendare a executării.

Astfel, instanţa a constatat, cu încălcarea normelor legale în vigoare, aparenţa de nelegalitate a adresei emise de Ministerul Lucrarilor Publice, Dezvoltării şi Amenajării Teritoriului, apreciind că aceasta se resfrânge în mod direct şi asupra adreselor emise de A.J.F.P. Bihor şi Ministerul Finanţelor. Între M.L.P.D.A.T. şi A.J.F.P. Bihor nu a existat însă nici un raport juridic, astfel că stabilirea de către instanţă a acestei "legături de dependenţă juridică" încalcă prevederile art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, coroborate cu prevederile art. 17 alin. (8) din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 28/2013, aprobate prin Ordin nr. 1851/2013 al Ministerul Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice.

Prezentând mecanismul de sistare a alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepţia plăţilor pentru achitarea drepturilor salariale şi a contribuţiilor aferente, atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii, recurenta a arătat că rolul Ministerului Finanţelor şi al instituţiilor subordonate este de a pune în aplicare solicitările transmise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, actul emis de acesta bucurându-se de prezumţia de legalitate.

De asemenea, instanţa a reţinut împrejurări de natura a fi apreciate drept indicii de nelegalitate a actului administrativ, însă aceste motive presupun o cercetare aprofundată a legalităţii actului (atât raportat la starea de fapt cât şi la textele legale aplicabile speţei), ceea ce nu este permis în cadrul procedurii suspendării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii.

Mai mult decât atât, instanţa de fond a reţinut în mod greşit ca îndeplinită şi condiţia "pagubei iminente" prin simpul fapt că "procedând la analiza sumară a înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, se reţine că veniturile proprii obţinute de U.A.T. Comuna Spinuş sunt insuficiente pentru continuarea activităţii şi pentru susţinerea cheltuielilor de funcţionare şi de dezvoltare a comunei, iar blocarea alimentării reclamantei cu cote defalcate din impozitul pe venit cât şi cu sume defalcate din T.V.A. pentru echilibrarea bugetelor locale până la concurenţa sumei de 3.104.479,46 RON agravează situaţia patrimonială negativă a bugetului acesteia, existând riscul pertubării functionării normale a autorităţilor locale de la nivelul comunei, în considerarea blocării celei mai importante surse de alimentare a bugetului local (80%)".

Astfel, instanţa a reţinut îndeplinirea condiţiei reglementate de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea 554/2004, ignorând faptul că reclamanta a invocat existenţa mai multor contracte de finanţare, dar nu a făcut şi dovada stadiului implementării proiectelor aferente. Mai mult decât atât, cuantumul creanţei bugetare nu este suficient pentru a demonstra existenţa pagubei iminente, întrucât eventuala producere a unei pagube trebuie să fie o consecinţă a executării, iar nu însăşi executarea actului administrativ atacat.

În ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a A.J.F.P. Bihor prin încheierea din 23.03.2021, recurenta a arătat că instanţa a aplicat în mod eronat dispoziţiile art. 46 Codul de procedură fiscală, fiind necesar ca interpretarea acestora să se realizeze şi prin prisma prevederilor art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013, conform cărora în mecanismul de sistare a alimentării atât cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, cu excepţia plăţilor pentru achitarea drepturilor salariale şi contribuţiilor aferente atunci când nu pot fi asigurate din venituri proprii, rolul Ministerului Finanţelor şi al instituţiilor subordonate, respectiv A.J.F.P. Bihor - D.G.R.F.P. Cluj Napoca este doar de a pune în aplicare solicitările transmise de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

Pe de altă parte, instanţa de fond a încălcat şi prevederile art. 13 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013, conform cărora administraţiile judeţene ale finanţelor publice sunt structuri fără personalitate juridică care funcţionază în cadrul direcţiilor generale regionale ale finanţelor publice.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, recurenta a arătat că aceasta a fost, în mod nelegal, apreciată drept o apărare de fond şi a reiterat argumentele conform cărora adresa nr. x/29.05.2020 - emisă de A.J.F.P. Bihor nu reprezintă un act administrativ în înţelesul prevederilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci reprezintă o simplă adresă de informare prin care i se aduc la cunoştinţă reclamantei măsurile luate la solicitarea Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, potrivit adresei nr. x/2020 . Aşadar, adresa atacată, privită izolat, nu poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.

Pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi-a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea sentinţei, rejudecarea acţiunii şi respingerea acesteia ca neîntemeiată.

În motivarea căii de atac a arătat că prima instanţă a pronunţat o solutie nelegală prin aplicarea greşită a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi a reţinut existenţa aparenţei de nelegalitate a Notificării nr. x/19.03.2020, rezultată, în esenţă, din faptul că autoritatea contractantă şi-a îndeplinit obligaţia de obţinere a autorizaţiei de construire ulterior încheierii contractului de finanţare, fapt ce exclude aplicarea prevederilor art. 101 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, care instituie obligaţia beneficiarilor de restituire a sumelor primite de la MDLPA, utilizate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale.

În privinţa cazului bine justificat, recurentul a apreciat că motivele pe care se sprijină soluţia instanţei constituie rezultatul unei analize pe fondul litigiului. Deşi instanţa de fond pretinde că a efectuat o analiză "sumară", a fost realizată o veritabilă judecată asupra fondului, întrucât se concluzionează că autoritatea contractantă a deţinut autorizaţia de construire nr. x/19.08.2019, în raport de care nu se poate reţine că fondurile puse la dispoziţie de MDLPA au fost utilizate cu nerespectarea dispoziţiilor legale. Însă, aceste aspecte şi raţionamentele emise asupra normei ţin de legalitatea actutui, care se analizează odată cu fondul cauzei şi nu constituie împrejurări legate de starea de fapt şi de starea de drept care să creeze o îndoiată serioasă în privinţa legalităţii actutui administrativ.

Astfel, prima instanţă pretinde starea de legalitate a lucrărilor executate prin aceea că, aşa cum impune contractul de finanţare, a fost obţinută autorizaţia de construire nr. x/19.08.2019 după încheierea acestuia, iar lucrările au fost realizate în baza autorizaţiei de construcţie. Trebuie remarcat însă, că autorizaţia de construire nr. x/19.08.2019, pe care se bazează întreaga construcţie logică a soluţiei primei instanţe, a fost obţinută ulterior executării lucrărilor, împrejurare faţă de care nu se poate susţine legalitatea executării acestor lucrări, întrucât aceasta ţine exclusiv de realizarea acestora în baza autorizaţiei obţinute şi, evident, după data eliberării acesteia. Mai mult decât atât, nu trebuie pierdut din vedere faptul că, potrivit obligaţiilor contractului de finanţare, beneficiarul U.A.T. Comuna Spinuş a prezentat instituţiei pârâte drept autorizaţie de construire pentru aceste lucrări un înscris (autorizaţia de construire nr. x/21.02.2019) ce nu a fost recunoscut nici de autoritatea menţionată ca emitentă (Consiliul Judeţean Bihor), nici de U.A.T. Comuna Spinuş, fiind încălcate astfel prevederile Legii nr. 10/1995 şi ale Legii nr. 50/1991, precum şi prevederile contractului de finanţare nr. x/29.11.2017, respectiv art. Vll alin. (2) referitor la obligaţiile beneficiarului.

A mai arătat recurentul că un alt aspect ce trebuie lămurit este cel vizând temeiul restituirii sumelor, reprezentat de nerespectarea obligaţiilor contractuale prin executarea unor lucrări în ilegalitate, fără respectarea prevederilor privind autorizarea executării lucrărilor, întrucât în perioada 08.03.2019 - 17.10.2019, lucrările au fost executate fără autorizaţie. Doar lucrările executate după data obţinerii autorizaţiei nr. x/19.08.2019 pot fi considerate în legalitate, cele realizate anterior fiind executate ilegal.

Controalele efectuate la beneficiarul U.A.T. Comuna Spinuş au relevat faptul că suma de 3.104.479,46 RON reprezentând valoarea totală decontată pentru lucrări efectuate în baza AC nr. 7/21.02.2019 şi a ordinului de începere a lucrărilor nr. 736 din 07.03.2019. a fost solicitată şi utilizată de reclamantă cu nerespectarea prevederilor legale invocate de Corpul de control, respectiv dispoziţiile art. 24 din Legea nr. . 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţii coroborate cu cele ale art. 21 lit. b) şi art. 23 din Legea nr. 10/1995. Aşadar, U.A.T. Comuna Spinuş a solicitat transferuri repetate de sume de la bugetul de stat în perioada în care nu deţinea, în fapt, autorizaţie de construire şi nici după emiterea AC nr. 178/19.08.2019 nu a comunicat această autorizaţie la minister, ceea ce contravine, de asemenea, prevederilor menţionate.

Contrar opiniei primei instanţe, pentru legalitatea lucrărilor nu se putea avea în vedere faptul că, în urma controalelor ISC, acestea corespund din punct de vedere calitativ şi cantitativ, întrucât respectarea legii prin prisma autorizării execuţiei de lucrări nu este opţională şi nu este subsumată executării corespunzătoare a lucrărilor. Chiar şi executate corespunzător calitativ şi cantitativ, lucrările executate fără autorizaţie de construire sunt lucrări executate ilegal. Interesul public în derularea programelor de finanţare a obiectivelor de investiţii trebuie să vizeze nu numai realizarea efectivă a unor lucrări în teren, ci, în primul rând, respectarea legii şi a prevederilor contractului de finanţare în realizarea obiectivului de investiţii şi în relatia cu finanţatorul.

Sintetizând, recurentul a apreciat că trebuie avute în vedere următoarele aspecte: - pentru solicitările de plată decontate de MDLPA, în perioada anterioară emiterii AC nr. 178/19.08.2019, ce fac obiectul notificării, U.A.T. comuna Spinuş a declarat (prin anexa nr. 4) că acestea sunt executate; - simpla executare a lucrărilor fără îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, inclusiv cele privind emiterea de avize/acorduri/autorizaţii, nu este suficientă pentru a justifica utilizarea legală a fondurilor transferate/decontate; - U.A.T. comuna Spinuş a susţinut în corespondenţa purtată cu ministerul că, pentru lucrările ce fac obiectul notificării, a intrat în legalitate prin emiterea ulterioară a AC nr. 178/19.08.2019. Cu toate acestea, se poate observa că AC nr. 178/19.08.2019 nu este emisă prin parcurgerea unei proceduri de intrare în legalitate, ca urmare a unei constatări prealabile a ISC privind executarea de lucrări fără autorizaţie de construire; - în aceste condiţii, presupunând că Certificatul de urbanism nr. x/09.05.2019 şi AC nr. 178/19.08.2019 au fost emise cu respectarea prevederilor legale, respectiv pe baza unei documentaţii prezentate de solicitant în care să se consemneze situaţia reală a terenului la data solicitării, nu poate fi acceptată autorizarea inclusiv a lucrărilor executate anterior emiterii AC nr. 178/19.08.2019, în condiţiile în care nu exista un act de control prealabil care să constate existenţa unor lucrări pe terenul respectiv; - ISC nu a dispus şi nici nu ar fi putut să dispună intrarea în legalitate, - neclarităţile instituţiei pârâte cu privire la intrarea în legalitate a beneficiarului sunt întărite chiar de U.A.T. Comuna Spinuş, care, prin adresa nr. x/15.12.2020, înregistrată la MDLPA cu nr. x/21.12.2020, a depus încă o autorizaţie de construire înregistrată cu nr. x/15.12.2020, emisă de Primăria Comunei Spinuş, iar prin adresa nr. x/16.12.2020, înregistrată la MDLPA cu nr. x/21.12.2020, a solicitat compensarea sumei de 3.571.923,29 RON, nedecontată de minister, cu suma de 3.104.479,46 RON ce face obiectul notificării, susţinând că AC nr. 2/15.12.2020 "completează AC nr. 178/19.08.2019".

În ceea ce priveşte cerinţa pagubei iminente, recurentul a arătat că prima instanţă a considerat în mod greşit că este îndeplinită, reţinând perturbarea previzibilă gravă a funcţionării autorităţii reclamante prin diminuarea patrimoniului cu sumele de bani ce trebuie restituite.

Astfel, măsura suspendării executării s-ar justifica numai dacă actul administrativ în litigiu ar stabili în sarcina intimatei obligaţii a căror îndeplinire i-ar produce un prejudiciu greu de înlăturat în ipoteza anulării actului. Această condiţie nu este îndeplinită în speţă, pentru că nu poate fi reţinută paguba iminentă prin plata creanţei. Însă, în condiţiile în care sumele de bani ce se solicită a fi restituite reprezintă sume ce au fost virate în contul intimatei-reclamante, care se regăsesc în patrimoniul acesteia prin lucrările la obiectivele de investiţii ce au fost executate până în prezent, nu se confirmă teza diminuării patrimoniului.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-reclamantă Comuna Spinuş a depus întâmpinare faţă de recursurile promovate şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea acestora ca nefondate şi menţinerea ca legale a sentinţei şi încheierii atacate.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa şi încheierea atacate prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Comuna Spinuş a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, de suspendare a executării Notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei prin care s-a dispus restituirea sumei de 3.104.479,46 RON în sarcina reclamantei, dar şi a adreselor nr. x/27.05.2020 emisă de Ministerul Finanţelor Publice şi nr. x din data de 29.05.2020 emisă de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, prin care s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei.

Fiind învestită cu recursurile declarate de autorităţile pârâte împotriva soluţiei de admitere a cererii reclamantei, dar şi împotriva încheierii din data de 23 martie 2021, Înalta Curte reţine că acestea conţin critici similare, ce vor analizate prin considerente comune.

Astfel, în privinţa recursurilor declarate de pârâţii Ministerul Finanţelor şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor împotriva încheierii din data de 23 martie 2021, se observă că argumentele recurenţilor vizează modul de soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării celor două adrese emise de aceştia, precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor.

Chiar dacă, astfel cum a susţinut şi prima instanţă, analiza completă a celor două adrese se poate realiza doar în cadrul acţiunii în anulare, contrar susţinerilor recurenţilor Înalta Curte constată că adresele nr. x/27.05.2020 şi nr. x/29.05.2020 au fost emise de Ministerul Finanţelor Publice şi de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, în considerarea Notificării nr. x/19.03.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, respectiv cu scopul punerii în executare a măsurilor dispuse prin aceasta.

Cele două adrese reflectă măsura sistării plăţilor/virării fondurilor către reclamantă, astfel încât nu se poate pretinde că ele nu produc efecte juridice de sine stătătoare şi nu reprezintă acte administrative a căror suspendare a executării să poată fi dispusă de instanţa de contencios administrativ.

De asemena, Înalta Curte apreciază că este neîntemeiată şi susţinerea recurentei Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor vizând lipsa calităţii sale procesuale pasive, câtă vreme aceasta este emitentul adresei nr. x/29.05.2020, iar în materia contenciosului administrativ raportul juridic litigios se naşte între emitentul actului contestat şi persoana vătămată de efectele respectivului act.

În privinţa recursurilor declarate împotriva soluţiei primei instanţe de admitere a cererii de suspendare a executării, se constată că pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a invocat şi cazul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

În prezenta cauză, contrar susţinerilor recurentului, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată, iar instanţa de control judiciar constată că sentinţa civilă recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. De altfel, se observă că prin argumentele aduse pe această cale se invocă, în esenţă, o eventuală greşită interpretare şi aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte subliniază şi faptul că instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza A. împotriva României: "În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei.

Astfel, se reţine că potrivit art. 14 din legea contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 autorităţii publice care a emis actul sau a celei ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei pe fond, cerere ce poate fi promovată conform art. 15 din acelaşi act normativ şi prin acţiunea în anulare, în tot sau în parte, a actului atacat.

Admisibilitatea unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ este condiţionată de întrunirea cumulativă a cerinţelor prevăzute de normele legale precizate mai sus, respectiv sesizarea autorităţii emitente sau celei ierarhic superioare, existenţa cazului bine justificat aşa cum este bine definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ şi paguba iminentă definită de art. 2 lit. ş) din acelaşi act normativ, fiind reprezentată de prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţii publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea condiţiilor referitoare la existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente este supusă aprecierii judecătorului, care are de efectuat o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei; pentru admiterea cererii, acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă şi unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie, însă, evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar constată ca fiind fundamentată aprecierea primei instanţe, în sensul identificării împrejurărilor calificate de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 drept cazuri bine justificate şi nu poate primi susţinerile recurenţilor conform cărora aspectele reţinute de prima instanţă în motivarea existenţei cazului bine justificat sunt aspecte ce ţin de fondul acţiunii în anulare.

În speţă, s-a reţinut, în mod corect, o aparenţă de nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită, câtă vreme motivul solicitării de restituire a sumelor decontate şi al refuzului de transfer al sumelor alocate este legat de pretinsa nerespectare de către reclamantă a prevederilor Legii nr. 10/1995 referitoare la obligaţiile de obţinere a acordurilor, avizelor şi, în fine, a autorizaţiei de construire.

Astfel, sunt nefondate argumentele recurenţilor vizând autorizarea ulterioară a lucrărilor finanţate pe baza contractului de finanţare nr. x/13.12.2017, respectiv faptul că autorizaţia în discuţie este diferită faţă de cea depusă iniţial la dosarul cauzei. Instanţa de fond a constatat, în mod just, că, în considerarea raporturilor contractuale întemeiate pe contractul de finanţare menţionat, reclamanta şi-a îndeplinit obligaţiile asumate, a executat lucrările previzionate, iar aceasta sunt conforme proiectului.

Or, dispoziţiile art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013 prevăd că restituirea sumelor achitate în abaza contractelor de finanţare se impune numai în situaţiile în care sumele respective au fost utilizate de către beneficiari în mod necuvenit, adică într-un alt scop ori cu încălcarea, de exemplu a procedurilor de atribuire.

De asemenea, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte observă că aparenţa de nelegalitate a notificării conteste rezultă şi din faptul că lucrările efectuate în perioada 08.03.2019-17.10.2019 au făcut obiectul unei expertize tehnice de specialitate, dar şi al unui control efectuat de Corpul de Control al Ministerului Dezvoltării la data de 19.12.2019, prin care s-a constatat că lucrările sunt conforme din punct de vedere calitativ şi cantitativ.

Pe de altă parte, se constată că potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 9 alin. (3) din O.U.G. nr. 28/2013 proiectul de investiţie "Îmbunătăţirea infrastructurii rutiere în comuna Spinuş, judeţul Bihor" reprezintă un obiectiv nou de investiţie, pentru care reclamanta avea obligaţia de a obţine autorizaţia de construire valabilă după data încheierii contractului de finanţare nr. x/13.12.2017.

Cum reclamanta a obţinut autorizaţia de construire nr. x/19.08.2019 emisă de Consiliul Judeţean Bihor pentru "Îmbunătăţirea infrastructurii rutiere în comuna Spinuş, judeţul Bihor", instanţa de fond a subliniat în mod corect că pentru încheierea valabilă a contractului de finanţare, obţinerea autorizaţiei de construire nu a reprezentat un motiv de eligibilitate, astfel încât este exclusă incidenţa în cauză a prevederilor art. 101 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 28/2013, care instituie obligaţia beneficiarilor de a restitui sumele primite de la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, utilizate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale.

În privinţa aparenţei de nelegalitate a celor două adrese emise în vederea punerii în executare a măsurilor dispuse prin notificarea nr. x/19.03.2020, contrar susţinerilor recurenţilor, Înalta Curte constată că aceasta este în strânsă legătură cu indiciile de nelegalitate a notificării, câtă vreme aceasta din urmă a produs efectul juridic subsecvent de sistare a alimentării cu sume defalcate din impozitul pe venit, cât şi cu sume defalcate din T.V.A. a bugetului reclamantei.

Contrar susţinerilor recurenţilor, în cauză este îndeplinită şi condiţia referitoare la paguba iminentă, instanţa de fond apreciind, în mod corect, impactul deosebit şi efectele notificării contestate şi a celor două adrese prin care se aduc la îndeplinire măsurile din cuprinsul acesteia. Astfel, sunt nefondate susţinerile recurenţilor conform cărora reclamanta nu ar fi dovedit iminenţa producerii unei pagube, câtă vreme, în contextul sistării alimentării bugetului reclamantei obligarea acesteia la restituirea sumelor decontate anterior conduce la blocarea proiectului "Îmbunătăţirea infrastructurii rutiere în comuna Spinuş, judeţul Bihor" şi periclitează însăşi desfăşurarea activităţilor curente, prin imposibilitatea susţinerii cheltuielilor de funcţionare normală şi de dezvoltare a comunei.

Pentru considerentele expuse, constatând că încheierea şi sentinţa recurate nu sunt afectate de nelegalitate şi nu pot fi reformate prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile promovate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâţii Ministerul Finanţelor şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor împotriva sentinţei nr. 537 din 13 aprilie 2021 şi împotriva încheierii din data de 23 martie 2021, ambele pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei nr. 537 din 13 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 octombrie 2021.