Termination of magistrate practice coordinator status upon promotion to superior court: no vested rights or breach of legitimate expectations under CSM regulations

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, la data de 27.05.2020 sub nr. x/2020 reclamanţii A. şi B. au chemat în judecată pârâţii Consiliul Superior al Magistraturii, Directorul Institutului Naţional al Magistraturii şi Institutul Naţional al Magistraturii, solicitând pronunţarea unei sentinţe prin care să se dispună:

- anularea în parte a Hotărârii CSM nr. 126/17.09.2019 în ceea ce priveşte încetarea calităţii de coordonatori de practică a reclamanţilor începând cu data de 01.09.2019;

- obligarea pârâţilor la recunoaşterea calităţii de coordonatori de practică la Judecătoria Cluj-Napoca şi la repunerea reclamanţilor în drepturile aferente;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la plata unei despăgubiri egale cu indemnizaţia încasată de coordonatorii de practică de la Judecătoria Cluj-Napoca începând cu data de 1 ianuarie 2020 şi până la recunoaşterea calităţii de coordonatori de practică şi repunerea în drepturile aferente, despăgubiri ce urmează a fi acordate fiecărui reclamant;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la plata dobânzii legale pentru sumele solicitate mai sus, începând cu data la care fiecare sumă ar fi trebuit să le fie plătită şi până la data plăţii efective;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 104/2020 pronunţată la data de 28 septembrie 2020, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei procedurii prealabile invocate de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii.

A respins e ca nefondată acţiunea formulată de reclamanţi.

Totodată, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii Institutul Naţional al Magistraturii şi Directorul Institutului Naţional al Magistraturii şi în consecinţă a respins acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâţii Institutul Naţional al Magistraturii şi Directorul Institutului Naţional al Magistraturii, ca fiind formulată în contradictoriu cu persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond reclamanţii A. şi B. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, şi în rejudecare, au solicitat admiterea acţiunii, respectiv:

- anularea în parte a Hotărârii CSM nr. 126/17.09.2019 în ceea ce priveşte încetarea calităţii de coordonatori de practică a reclamanţilor începând cu data de 01.09.2019;

- obligarea pârâţilor la recunoaşterea calităţii de coordonatori de practică la Judecătoria Cluj-Napoca şi la repunerea reclamanţilor în drepturile aferente;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la plata unei despăgubiri egale cu indemnizaţia încasată de coordonatorii de practică de la Judecătoria Cluj-Napoca începând cu data de 1 ianuarie 2020 şi până la recunoaşterea calităţii de coordonatori de practică şi repunerea în drepturile aferente, despăgubiri ce urmează a fi acordate fiecărui reclamant;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la plata dobânzii legale pentru sumele solicitate mai sus, începând cu data la care fiecare sumă ar fi trebuit să le fie plătită şi până la data plăţii efective;

- obligarea pârâţilor, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată în fond şi în recurs.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 Cod susţin reclamanţii că prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii prin admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Directorul Institutului Naţional al Magistraturii şi Institutul Naţional al Magistraturii.

În acest sens, sunt invocate de către recurenţi dispoziţiile art. 39 alin. (5) din Hotărârea CSM nr. 914/10.10.2018, dispoziţie legală în raport de care se afirmă că chiar dacă formal calitatea de coordonator de practică a încetat ca urmare a unei hotărâri adoptate de CSM, această hotărâre nu a făcut în realitate decât să aprobe decizia directorului INM. Prin urmare, existenţa unei decizii a directorului INM în sensul încetării calităţii de coordonator de practică reprezintă o condiţie sine qua non pentru emiterea unei hotărâri a CSM în acelaşi sens.

În consecinţă, se susţine că hotărârea atacată reprezintă un act administrativ complex, la formarea căruia au contribuit voinţele a două organe administrative, respectiv a directorului INM şi a CSM, fiecare dintre aceste voinţe având un caracter esenţial în emiterea actului, în sensul că actul nu ar fi putut fi emis nici în lipsa deciziei idirectorului INM şi nici în lipsa aprobării acesteia de către CSM.

Din moment ce art. 39 alin. (5) din Statut prevede că directorul INM trebuie să facă o propunere pentru ca CSM să emită hotărârea de încetare a calităţii coordonator, rezultă că o astfel de hotărâre nu poate fi adoptată în lipsa propunerii direcotrului INM, prin urmare actul este unul complex manifestarea de voinţă a pârâtului directorul INM fiind indispensabilă pentru emiterea sa.

Susţin recurenţii că la o analiză juridică atentă reiese că actul este rezultatul a două manifestări de voinţă, în acest sens nefiind importante chestiunile formale, ci exclusiv împrejurarea că în lipsa manifestării de voinţă a directorului INM, actul nu ar putea exista.

Cu referire la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susţine că prima instanţă a interpretat prevederile art. 39 alin. (4) din HCSM nr. 914/2018 în sensul că ele se aplică inclusiv coordonatorilor de practică ce au dobândit această calitate şi au promovat la instanţe/parchete superioare înainte de intrarea sa în vigoare.

Afirmă recurenţii că prin această interpretare se aduce atingere drepturilor deja dobândite, modificările intervenite a determinat pierderea dreptului de a fi coordonatori de practică, deşi în temeiul vechii reglementări, au avut acest drept o lungă perioadă de timp după ce au promovat la o instanţă superioară.

Totodată, arată recurenţii că reţinerile primei instanţe potrivit cărora principiul drepturilor dobândite nu ar fi aplicabil în cauză nu pot fi primite, sens în care se susţine că modificările intervenite referitoare la condiţiile de acordare sau încetare a calităţii de coordonator de practică au efecte doar pentru viitor, adică pentru persoanele care dobândesc această calitate după schimbarea condiţiilor.

Invocând dispoziţiile art. 471 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 introdus prin Legea nr. 242/2018 conform cărora judecătorii şi procurorii care au promovat efectiv în funcţii de execuţie la instanţe sau parchete superioare nu pot fi transferaţi timp de cel puţin 2 ani de la data promovării, şi fiind interpretată de CSM în sensul că este aplicabilă doar magistraţilor care au promovat ulterior intrării în vigoare a prevederii în discuţie, susţin recurenţii că atâta vreme cât s-a arătat că există cel puţin o situaţie în care cariera magistraţilor este reglementată de normele în vigoare la data intrării în profesie, iar nu de normele actuale, argumentul primei instanţe este eronat.

Faptul că în cazul reclamanţilor s-a procedat în sens contrar nu încalcă numai principiul drepturilor dobândite, ci şi principiul încrederii legitime, care cere o anumită coerenţă din partea organelor administrative.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul pârât Institutul Naţional al Magistraturii a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând în esenţă că în raport de interpretarea dată de către CSM prevederilor art. 39 alin. (4) din Statut a avut obligaţia legală de arespecta şi de apune în executare aceste noi dispoziţii, sens în care a transmis adresa nr. x/24.06.2019 prin care s-a propus încetarea calităţii de coordonator de practică a unor judecători şi procurori începând cu data de 01.09.2019 având în vedere şi necesitatea finalizării în bune condiţii a stagiului de practică.

A depus întâmpinare şi intimatul pârât Consiliul Superior al Magistraturii prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat cu consecinţa menţinerii ca fiind legală a sentinţei recurate.

În esenţă, susţine intimatul Consiliul Superior al Magistraturii că în cauză este aplicabil principiul aplicării imediate a legii noi care implică faptul că legea nouă se aplică şi efectelor viitoare ale unor situaţii juridice vechi, şi având în vedere caracterul de imediată aplicare a dispoziţiilor Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 914/2018 (neexistând prevederi tranzitorii) de la momentul intrării în vigoare a acestei hotărâri (publicarea pe site-ul instituţiei), acestea sunt noile condiţii de numire, respectiv de încetare a calităţii de tutore de practică. În condiţiile în care nu există o derogare de la principiul imediatei aplicări a legii, nu se poate reţine afectarea vreunui drept al reclamanţilor.

În cauză, a depus întâmpinare şi directorul Institutului Naţional al Magistraturii, doamna C. prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea formulată, recurenţii reclamanţi au solicitat instanţei de contencios administrativ anularea Hotărârii CSM nr. 126/17.09.2019 prin care s-a aprobat încetarea calităţii de coordonatori de practică a reclamanţilor începând cu data de 01.09.2019.

Prin sentinţa nr. 104/2020 pronunţată la data de 28 septembrie 2020, prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii Institutul Naţional al Magistraturii şi Directorul Institutului Naţional al Magistraturii şi în consecinţă a respins acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâţii Institutul Naţional al Magistraturii şi Directorul Institutului Naţional al Magistraturii, ca fiind formulată în contradictoriu cu persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, a respins excepţia lipsei procedurii prealabile şi arespins ca nefondată cererea de chemare în judecată.

Împotriva acestei hotărâri recurenţii au formulat critici din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

Motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. potrivit căruia se poate cere casarea unei hotărâri atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii este nefondat.

Reclamanţii în dezvoltarea acestui motiv de recurs au susţinut că admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Institutul Naţional al Magistraturii şi Directorul Institutului Naţional al Magistraturii în mod greşit a fost admisă în condiţiile în care chiar dacă formal calitatea de coordonatori de practică a încetat ca urmare a hotărârii CSM nr. 126/17.09.2019, această hotărâre nu a făcut, în realitate, decât să aprobe decizia directorului INM, prin urmare existenţa unei decizii a directorului INM în sensul încetării calităţii de coordonator de practică reprezintă o condiţie sine qua non pentru emiterea unei hotărâri a CSM în acelaşi sens.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu poate fi primit, instanţa de fond reţinând în mod corect că cei doi pârâţi nu au calitate procesuală pasivă în cauză.

Se reţine că în acţiunile de contencios administrativ, calitatea procesuală pasivă aparţine autorităţii publice care a emis/adoptat actul administrativ atacat. În materia contenciosului administrativ, autoritatea publică are calitate procesuală pasivă în măsura în care deţine capacitatea de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a exercita prerogativele de putere publică, prin emiterea de acte administrative, în procesul de organizare a legii şi de executare în concret a legii.

În cauză actul administrativ atacat a fost emis de Consiliul Superior al Magistraturii astfel că doar emitentul actului are calitate procesuală pasivă, aceasta fiind instituţia publică cu puteri decizionale în această materie.

Nici susţinerea recurenţilor ce vizează faptul că hotărârea atacată este un act administrativ complex la formarea căruia au contribuit voinţele a două organe administrative, respectiv a directorului INM şi a CSM nu poate fi primită.

Conform dispoziţiilor art. 39 alin. (5) din Statutul personalului de instruire al Institutului Naţional al Magistraturii "Decizia directorului INM prin care s-a propus încetarea calităţii de formator, respectiv coordonator de practică, se înaintează spre aprobare Consiliului Superior al Magistraturii".

În raport de această dispoziţie legală, se constată că directorul INM doar face o propunere în ce priveşte încetarea calităţii de coordonator de practică, propunere ce trebuie înaintată spre aprobare Consiliului Superior al Magistraturii, doar această autoritate publică având competenţe în a decide asupra propunerii respective.

Prin urmare actul administrativ producător de efecte juridice este hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii şi nu propunerea înaintată de directorul INM, calitatea de coordonator de practică încetând exclusiv prin hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii.

Împrejurarea că INM a înaintat CSM o propunere nu echivalează cu manifestarea de voinţă a acestei instituţii în sensul încetării calităţii de coordonator de practică. Această propunere a fost emisă în baza dispoziţiilor legale ce impun acestei instituţii obligaţia de a înainta către CSM situaţia coordonatorilor de practică ce nu mai îndeplinesc condiţiile din Statut pentru deţinerea acestei calităţi.

Nici motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu are incidenţă în cauză, neexistând niciun motiv care să inducă instanţei de recurs concluzia că instanţa de fond ar fi interpretat eronat sau ar fi făcut în cauză aplicarea greşită a vreunei norme de drept substanţial.

În esenţă, în cadrul acestui motiv de recurs se critică hotărârea atacată pe considerentul că prin modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 39 alin. (4) din HCSM nr. 914/2018, respectiv aplicarea acestor dispoziţii şi coordonatorilor de practică ce au dobândit această calitate şi au promovat la instanţe/parchete superioare înainte de intrarea sa în vigoare, aduce atingere drepturilor deja dobândite.

Reţine Înalta Curte că Hotărârea atacată nr. 126/17.09.2019 a fost emisă în temeiul art. 39 alin. (4) din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 914/2018 potrivit căruia "Delegarea, detaşarea, transferul, promovarea coordonatorului de practică determină încetarea calităţii acestuia, cu excepţia cazului în care delegarea se face într-o funcţie de conducere la aceeaşi instanţă. Până la desemnarea unui nou coordonator de practică, atribuţiile acestuia sunt preluate de preşedintele instanţei/conducătorul parchetului sau de persoana desemnată de el, cu acordul acesteia".

Potrivit acestei norme juridice calitatea de coordonator de practică încetează la momentul la care s-a dispus detaşarea, delegarea, transferul sau promovarea coordonatorului de practică.

Se reţine, totodată, că potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Statutul "Coordonatorii de practică îşi desfăşoară activitatea în centrul de stagiu (instanţă sau parchet) pentru care s-a făcut recrutarea", iar potrivit art. 17 alin. (3) din acelaşi Statut "La examinarea candidaţilor pentru postul de coordonator de practică, în cadrul interveiului se vor avea în vedere următoarele criterii: a) activitatea profesională şi conduita în cadrul instanţei sau parchetului în care candidatul funcţionează (în aprecierea acestui criteriu va fi avută în vedere recomandarea motivată a preşedintelui instanţei sau a conducătorului parchetului), b) capacitatea de comunicare şi relaţionare în lucrul cu adulţii, c) capacitatea de planificare şi organizare a unui program de stagiu, d) experienţa profesională relevantă în cadrul instanţei/parchetului, e) disponibilitatea de a se integra în mediul instituţional".

Din interpretarea coroborată a acestor norme juridice rezultă că îndrumarea şi supravegherea eficientă a auditorilor de justiţie pe parcursul stagiului nu poate fi realizată decât prin prezenţa efectivă a coordonatorilor de practică în cadrul instanţelor sau parchetelor în cadrul cărora îşi desfăşoară stagiul auditorii de justiţie şi pentru care au fost recrutaţi. Dobândirea calităţii de coordonator de practică nu este definitivă, exercitarea atribuţiilor specifice prevăzute în acest sens depinzând de prezenţa efectivă a coordonatorului în cadrul instanţei respective.

În acest context, prevederile art. 39 alin. (4) din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 914/2018 nu poate primi o altă interpretare, faţă de cea dată de intimatul pârât Consiliul Superior al Magistraturii şi de prima instanţă de judecată.

În raport de aceste dispoziţii legale, criticile recurenţilor referitoare la afectarea unor drepturi dobândite nu pot fi primite, numirea în calitatea de coordonator de practică nefiind un drept patrominial câştigat definitiv, astfel că teoria drepturilor câştigate nu este incidentă în prezenta cauză.

Numirea în calitate de coordonator de practică nu se face ad aeternam, iar condiţiile în care încetează această calitate sunt stabilite prin act normativ, întrucât deţinerea calităţii de coordonator se circumscrie prevederilor legale.

Nici principiul încrederii legitime nu a fost încălcat.

Instanţa reţine că, aşa cum se arată în Hotărârea CJUE din data de 9.07.2015, pronunţată în cauza C-183/14 Salomie şi Oltean, pct. 44:

"În al doilea rând, în ceea ce priveşte principiul protecţiei încrederii legitime, dreptul de a se prevala de acest principiu se extinde la orice justiţiabil pe care o autoritate administrativă l-a determinat să nutrească speranţe întemeiate prin furnizarea unor asigurări precise (a se vedea în acest sens Hotărârea Europaisch-Iranische Handelsbank/Consiliul, C-585/13 P, EU:C:2015:145, punctul 95).

45. În această privinţă, este necesar să se verifice dacă actele unei autorităţi administrative au dat naştere în percepţia unui operator economic prudent şi avizat unei încrederi rezonabile, iar în caz afirmativ trebuie stabilit caracterul legitim al acestei încrederi (a se vedea în acest sens Hotărârea Elmeka, C-181/04-C-183/04, EU:C:2006:563, punctul 32 şi jurisprudenţa citată)."

Rezultă aşadar că de acest principiu se poate prevala un justiţiabil care a primit asigurări precise de la o autoritate administrativă, iar aceste asigurări l-au determinat să nutrească speranţe întemeiate. Or, în cauză, şi vechea reglementare cuprindea norme referitoare la încetarea calităţii de coordonatopr de practică, iar împrejurarea că noua reglementare conţine norme mai clare şi mai previzile nu este de natură a afecta principiul încrederii legitime invocat de recurenţi.

În consecinţă, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Având în vedere soluţia pronunţată în cauză, prin raportare la dispoziţiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenţii – reclamanţi B. şi A..

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii – reclamanţi B. şi A. împotriva sentinţei nr. 104/2020 din 28 septembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenţii – reclamanţi B. şi A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 octombrie 2022.