Liability of the Insured Persons’ Guarantee Fund for late payment of insurance claims under administrative tort principles

Şedinţa publică din data de 2 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost modificată, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraţilor, obligarea acestuia la plata despăgubirilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/18.04.2017, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 - 9407,6 RON, calculate până la data de 08.09.2021 şi în continuare până la data plăţii efective, şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 141 din 1 februarie 2022, a respins excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii acţiunii, invocate prin întâmpinare, şi cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată formulată de reclamantă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În esenţă, recurenta a susţinut că hotărârea primei instanţei conţine motive străine de natura pricinii, în ceea priveşte argumentele din sentinţă care fac trimitere la modalitatea de solicitare a penalităţilor de la Fond, atunci când aceste penalităţi rezultă din contractul de asigurare, şi, totodată, este pronunţată cu aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept materia care stabilesc condiţiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

3.1.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.., recurenta a susţinut că prima instanţă invocă pe larg şi procedura de valorificare a creanţelor de asigurare împotriva Fondului şi subliniază faptul că în cadrul acestei proceduri asigurătorii au posibilitatea de a solicita de la Fond inclusiv penalităţile decurgând din contractul de asigurare, concluzionând implicit că A. ar fi trebuit să solicite de la Fond mai întâi plata penalităţilor.

Or, aceste argumente nu au legătură cu natura pricinii întrucât a solicitat obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii ca urmare a angajării răspunderii patrimoniale a instituţiei, iar această obligare poate fi dispusă doar de către instanţa de judecată sesizată în acest sens, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004.

3.1.2. Referitor la motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a susţinut, contrar celor reţinute de prima instanţă, că în cauză sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii Fondului şi obligarea acestui la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanţei de asigurare solicitate, respectiv existenţa unui act administrativ nelegal, a unui prejudiciu material sau moral, a unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciu şi existenţa culpei autorităţii.

Cu privire la condiţia existenţei unui act administrativ nelegal, a arătat că acesta constă în Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la 2 ani de la depunerea cererii de plată, prin care Fondul a respins cererea sa în mod nejustificat, decizie ce a fost anulată ulterior în dosarul nr. x/2018 cu consecinţa obligării Fondului la reanalizarea pe fond a cererii de plată, care, în urma analizei, a recunoscut dreptul A. la despăgubiri şi a efectuat plata către aceasta.

Or, faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 nu a fost obligat Fondul direct la plată, ci la analiza pe fond a cererii, nu poate conduce la susţinerea că răspunderea autorităţii nu poate fi angajată, pentru că s-ar nesocoti puterea de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală această decizie.

Referitor la condiţia existenţei prejudiciului, recurenta a invocat dispoziţiile art. 1535 din C. civ. şi lipsa de folosinţă a sumei de bani la care societatea recurentă era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri, pentru o perioadă de peste 5 ani, susţinerile primei instanţe în sensul că nu se poate justifica prejudiciul întrucât nu a fost obligat Fondul direct la plată odată cu anularea Deciziei nr. 14452/03.25.2018 neputând fi primite.

Legat de condiţia privind legătura de cauzalitate, a arătat că şi aceasta este îndeplinită, existând o legătură directă între actul administrativ anulat ca nelegal de către instanţa de judecată, respectiv Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, şi prejudiciul suferit de A., constând în lipsa de folosinţă a sumei de bani reprezentate de despăgubirile la care era îndreptăţită.

În fine, referitor la culpa autorităţii, recurenta a susţinut că şi această condiţie este îndeplinită, având în vedere că autoritatea a tergiversat soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. S.A. de o sumă semnificativă de bani, iar pe de altă parte, a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale incidente.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, şi, în rejudecare, admiterea acţiunii precizate şi obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor şi, în subsidiar, în dobânda legala penalizatoare stabilita conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

4. Apărarea intimatului-pârât

Prin notele scrise depuse la dosar, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta - reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând obligarea autorităţii pârâte la plata despăgubirilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x/18.04.2017, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 şi, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii acţiunii, invocate prin întâmpinare, şi cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată formulată de reclamantă.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte soluţia Curţii de Apel Bucureşti, în privinţa fondului cauzei, constatând că sunt fondate criticile recurentei – reclamante, în limitele arătate în continuare.

1.1. Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată, contrar susţinerilor părţii în sensul că argumentele primei instanţe nu au legătură cu natura pricinii, că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, se constată incidenţa acestuia.

Se reţine că prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. S.A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată din prezenta cauză, pe motiv că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată şi plătită din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând plafonul maxim prevăzut de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, prin respingerea recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor; a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018; a fost obligat pârâtul să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON; s-a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanţa a reţinut, între altele, că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 2134/2015 (…) nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

Aşa fiind, se constată că în urma demersului judiciar privind contestaţia formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanţa de judecată a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor la analizarea pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existenţa creanţei litigioase din cauza dedusă judecăţii.

La data de 29.10.2021, pârâtul FGA a procedat la plata către A. S.A. a unor creanţe de asigurări, inclusiv cea vizată de cererea de plată nr. x/18.04.2017, suma de 5973,08 RON reprezentând despăgubirea cerută de reclamantă,

Înalta Curte reţine că, în prezenta cauză, se solicită despăgubiri sub forma daunelor interese moratorii aplicate sumei de bani solicitate prin cererea adresată FGA referitoare la despăgubiri, motivat de faptul că prin hotărâre judecătorească a fost declarat nelegal refuzul FGA de soluţionare pe fond a cererii de plată a despăgubirilor.

Totodată, are în vedere că acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ.

O altă cerinţă ce se deduce din interpretarea aceleiaşi norme este că, pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse, şi emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal.

De asemenea, se reţine că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ, iar regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 1349 din C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, potrivit cărora,

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane.

(2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, având denumirea marginală Condiţiile răspunderii, din acelaşi act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă".

Condiţiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existenţa unui prejudiciu, (2) existenţa unei fapte ilicite, (3) existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu, (4) existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat.

Prin prejudiciu se înţelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârşite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparţinând unei persoane.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârât a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

În îndeplinirea de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor a propriilor atribuţii, acesta a respins cererea de plată a recurentei-reclamante la data de 03.05.2018 ca urmare a unei interpretări eronate a noţiunilor de creanţă de asigurare şi creditor de asigurare, apreciind că plafonul de 450.000 de RON era deja depăşit prin achitarea sumelor cuvenite A. pentru alte cereri de plată.

De asemenea, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina pârâtului se reţine o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanţă de asigurări.

De esenţa acţiunii de contencios administrativ nu este doar anularea actului administrativ nelegal, ci şi repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

Astfel, admiţând existenţa faptei ilicite a Fondului prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, anulată prin hotărâre judecătorească definitivă, se identifică şi prejudiciul suferit de reclamantă pentru lipsa de folosinţă a sumei solicitate, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei respective, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021.

Din această perspectivă sunt relevante prevederile art. 1531 şi art. 1535 din C. civ., art. 2 alin. (3) şi art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015, precum şi cele ale art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

Potrivit art. 1531 din C. civ.: (1) Creditorul are dreptul la repararea integrală a prejudiciului pe care l-a suferit din faptul neexecutării. (2) Prejudiciul cuprinde pierderea efectiv suferită de creditor şi beneficiul de care acesta este lipsit. La stabilirea întinderii prejudiciului se ţine seama şi de cheltuielile pe care creditorul le-a făcut, într-o limită rezonabilă, pentru evitarea sau limitarea prejudiciului. (3) Creditorul are dreptul şi la repararea prejudiciului nepatrimonial.

Conform art. 1535 din C. civ.: (1) În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadenţă, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadenţă până în momentul plăţii, în cuantumul convenit de părţi sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plăţii ar fi mai mic. (2) Dacă, înainte de scadenţă, debitorul datora dobânzi mai mari decât dobânda legală, daunele moratorii sunt datorate la nivelul aplicabil înainte de scadenţă. 3) Dacă nu sunt datorate dobânzi moratorii mai mari decât dobânda legală, creditorul are dreptul, în afara dobânzii legale, la daune-interese pentru repararea integrală a prejudiciului suferit.

În temeiul art. 2 alin. (3) din Legea nr. 213/2015,: "Fondul garantează plata de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, încheiate, în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, cu respectarea plafonului de garantare prevăzut în prezenta lege şi în limita resurselor financiare disponibile la momentul plăţii (...)".

De asemenea, dispoziţiile art. 13 alin. (3) din acelaşi act normativ menţionează că: "În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă."

În fine, art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevede că:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale. (…)

(3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare".

Aşadar, se reţine, pe de o parte, că dobânda cuvenită A. S.A. are natura juridică a celei penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci priveşte activitatea Fondului de Garantare a Asiguraţilor vizând creanţele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest din urmă sens, premisa esenţială a acordării sumei cu titlul de creanţă de asigurări de către FGA nu se regăseşte în activitatea de asigurări desfăşurată în trecut de societatea de asigurări falită, B. S.A., ci în competenţa acordată recurentului-pârât prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de Garantare a Asiguraţilor către creditorii de asigurări.

De asemenea, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul nelegal emis de pârât în sensul respingerii cererii de plată în discuţie împiedicând recurenta-reclamantă să beneficieze de folosinţa creanţei de asigurări pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) – 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite).

Legat de vinovăţia recurentului-pârât, aceasta nu poate fi exclusă, emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 fiind rezultatul unei conduite culpabile a FGA în interpretarea Legii nr. 213/2015, cu atât mai mult cu cât partea pârâtă a ales să promoveze prin actele emise o interpretare a textului legal defavorabilă creditorilor de asigurări, fără însă ca pentru un astfel de rezultat să fi procedat la o analiză atentă, gramaticală, logică şi sistematică a dispoziţiilor legale respective, astfel încât să identifice concluzia corectă.

În consecinţă, despăgubirea ce se cuvine reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare, stabilite conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data plăţii (29.10.2021).

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată, va admite în parte acţiunea formulată de reclamantă şi va obligă pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor să-i plătească dobânzi legale penalizatoare, conform art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 de la data de 03.05.2018 până la data plăţii, menţinând celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 141 din 1 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite în parte acţiunea formulată de reclamantă şi obligă pârâtul Fondul de

Garantare a Asiguraţilor să plătească dobânzi legale penalizatoare, conform art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 de la data de 03.05.2018 până la data plăţii.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 februarie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.