Tax authorities prevail in recovery of illegally paid salaries; amnesty law held inapplicable to post-cutoff inspection periods

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 12 februarie 2020 pe rolul Tribunalului Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanţii A. şi Unitatea Administrativ Teritorială comuna Stăneşti, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj, au contestat procesul-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872 din 16.07.2019 şi actele ce au stat la baza emiterii acestuia, precum şi decizia nr. 12/C/07.10.2019, solicitând anularea acestor acte.

1.2. Prin sentinţa nr. 278 din 19 iunie 2020, pronunţată în dosar nr. x/2020 Tribunalul Gorj – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a contestaţiei promovată de reclamanţii Unitatea Teritorial Administrativă comuna Stăneşti şi Primarul comunei Stăneşti în contradictoriu cu pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj, în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 38 din data de 18 februarie 2021, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanţii Primarul Comunei Stăneşti - A. şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stăneşti împotriva pârâţilor Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova-Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor şi a anulat procesul-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872/16.07.2019 şi decizia nr. 12/C/7.10.2019.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate în punctul I.2 de mai sus, au declarat recurs pârâţii Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj, prin care au solicitat casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, şi menţinerea actelor administrative fiscale, ca temeinice şi legale. Argumentele invocate prin calea de atac promovată au fost subsumate motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Printr-un prim set de argumente, recurenţii au criticat maniera în care prima instanţă a aplicat dispoziţiile art. 1-3 din Legea nr. 78/2018, coroborate cu cele ale art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, susţinând că din analiza dispoziţiilor Legii nr. 78/2018 reiese faptul ca acestea condiţionează aplicarea textului de lege de existenţa, la data intrării în vigoare a acestui act normativ, a actelor de control prin care au fost stabilite măsuri de recuperare a unor venituri de natură salarială, condiţie neîndeplinită în cauza pendinte, câtă vreme procesul-verbal de inspecţie fiscală CRR AIF 4872/16.07.2019 a fost emis ulterior publicării în Monitorul Oficial nr. 276/28.02.2018 a Legii nr. 78/2018.

În opinia recurenţilor, constatărilor din procesul-verbal de inspecţie fiscală x/16.07.2019 nu le sunt incidente prevederile Legii nr. 78/2018, întrucât legiuitorul a avut în vedere exonerarea de la plată a sumelor reprezentând venituri de natură salarială constatate ca fiind nelegale prin actele de control emise anterior intrării în vigoare a actului normativ mai sus indicat.

Au mai arătat recurenţii că legiuitorul a prevăzut obligaţia ordonatorilor principali de credite de a recalcula salariul şi celelalte elemente ale sistemului de salarizare de care beneficia personalul prevăzut de art. (1) al legii în discuţie aferente lunii în care aceasta a intrat în vigoare, prin eliminarea din cuantumul acestora a drepturilor constatate a fi acordate în mod necuvenit.

Printr-un alt set de argumente, recurenţii au învederat, în esenţă, că Hotărârea Consiliului Local al Comunei Stăneşti nr. 28/31.08.2017, prin care funcţionarilor publici din aparatul propriu de specialitate al primarului li s-au acordat anumite sporuri sau li s-a majorat cu 25% salariul lunar faţă de nivelul acordat pentru luna decembrie, a fost anulată parţial de Tribunalul Gorj prin sentinţa civilă nr. 1270/10.10.2018 pronunţată în dosarul nr. x/2018, în privinţa art. 2 din această hotărâre, iar prin sentinţa civilă nr. 71/2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018 al Tribunalului Gorj, instanţa a anulat dispoziţiile primarului emise în considerarea unei astfel de hotărâri.

Recurenţii au mai precizat că, prin sentinţa civilă nr. 123/12.01.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2018 al Tribunalului Gorj, instanţa a anulat dispoziţiile primarului din anul 2018 prin care s-a majorat funcţionarilor publici din aparatul propriu de specialitate al primarului cu 25% salariul lunar, faţă de nivelul acordat pentru luna decembrie.

Făcând trimitere la prevederile art. 430 alin. (1) din C. proc. civ., coroborat cu prevederile art. 435 alin. (1) din acelaşi act normativ, recurenţii au învederat că, urmare anularii art. 2 din HCL nr. 28/2017 şi dispoziţiilor primarului emise în baza acestei hotărâri, intimaţii - reclamanţi nu au întreprins demersuri de recuperare a remuneraţiilor acordate necuvenit, iar organul de inspecţie fiscală, la sesizarea Instituţiei Prefectului, a efectuat o verificare în urma căreia a constatat deficienţe în activitatea instituţiei publice, prin aplicarea dispoziţiilor art. 2 lit. d) din H.G. nr. 1257/2012.

Recurenţii au mai invocat şi prevederile art. 155 alin. (1) lit. c) şi art. 243 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, precum şi pe cele ale art. 21 alin. (2) şi art. 23 alin. (1) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale şi cele ale art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, apreciind că, în virtutea acestora, ordonatorii de credite aveau obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare cu respectarea dispoziţiilor legale, sens în care reclamanţilor le incumba obligaţia de a recupera prejudiciul rezultat urmare anulării, de către instanţele de judecată, a art. 2 din HCL nr. 28/2017 şi a dispoziţiilor primarului emise în baza acestor hotărâri.

Raportat la aspectele învederate şi având în vedere măsurile dispuse prin Procesul-verbal de inspecţie CRR _AIF 4872/16.07.2019, recurenţii au apreciat că actele administrative fiscale atacate au fost emise în conformitate cu prevederile legale care impun conducerii instituţiei să îşi exercite mandatul cu prudenţă şi diligenţă pentru a realiza o bună gestiune financiară în raport cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele de înfiinţare.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citaţi, intimaţii - reclamanţi Primarul Comunei Stăneşti - A. şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stăneşti nu au formulat întâmpinări.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 20 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 19 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi de normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj şi Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova este fondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că, prin acţiunea în contencios administrativ, reclamanţii Primarul Comunei Stăneşti - A. şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stăneşti au contestat legalitatea procesului-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872 din 16.07.2019, emis de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de inspecţie fiscală- Serviciul de inspecţie economico - financiară - Compartimentul Gorj şi a actelor ce au stat la baza emiterii acestuia, precum şi a deciziei nr. 12/C/07.10.2019, emisă de Ministerul Finanţelor – Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi contestaţiilor, solicitând anularea acestora.

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea şi a infirmat legalitatea procesului-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872/16.07.2019 şi a deciziei nr. 12/C/7.10.2019, însă o astfel de soluţie nu este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, Înalta Curte apreciind fondate criticile aduse de recurenţi, prin invocarea cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în privinţa modului în care prima instanţă a interpretat şi aplicat prevederile Legii nr. 78/2018 (în forma în vigoare la data emiterii actelor administrative atacate).

Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, intimaţii – reclamanţi au solicitat anularea actelor administrative fiscale exclusiv din perspectiva incidenţei, în opinia acestora, a prevederilor Legii nr. 78/2018, privind exonerarea personalului plătit din fonduri publice de la plata unor sume reprezentând venituri de natură salarială.

Astfel, chestiunea de drept ce se impune a fi verificată în cauza pendinte este cea a limitelor aplicării prevederilor antereferitului act normativ, în raport de circumstanţele particulare ale cauzei.

Analizând conţinutul normativ al prevederilor Legii nr. 78/2018 (în forma în vigoare la data emiterii actelor administrative atacate), Înalta Curte observă că legea în discuţie are caracterele particulare ale unei norme de amnistie, în acest sens fiind prevederile art. 2 din actul normativ antereferit, conform cărora: Se aprobă exonerarea de la plată pentru sumele reprezentând venituri din salarii şi asimilate salariilor potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, sau reprezentând alte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, precum şi cele provenind din drepturi de asistenţă socială, sume considerate a fi încasate nelegal şi pe care personalul prevăzut la art. 1 trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii.

O normă de amnistie (ce generează o exonerare de la plată) vizează, în mod evident, o obligaţie de plată existentă la data intrării în vigoare a unei atare legi, iar prin teza finală a art. 2 legiuitorul a indicat expres care sunt acele obligaţii de plată ce fac obiectul amnistiei dispuse prin Legea nr. 78/2018, mai precis cele ce privesc sumele pe care personalul prevăzut la art. 1 din lege trebuie să le restituie drept consecinţă a constatării de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control a unor prejudicii.

Din acelaşi text normativ rezultă şi că obligaţia de restituire trebuia să reprezinte o consecinţă a constatării prejudiciilor de către una dintre autorităţile indicate în art. 2 din Legea nr. 78/2018 (printre care se numără şi structurile/instituţiile cu atribuţii de control).

În consecinţă, Înalta Curte reţine că facilitatea de restituire a sumelor de natura veniturilor salariale considerate a fi încasate nelegal priveşte acele sume pentru care s-a dispus, anterior intrării în vigoare a legii, recuperarea lor, prin acte de control efectuate de instituţiile cu astfel de atribuţii, iar urmare intrării în vigoare a acestei legi, astfel de sume nu se mai recuperează.

De asemenea, Înalta Curte reţine că, potrivit prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea nr. 78/2018, la data intrării în vigoare a unui astfel de act normativ ordonatorii principali de credite aveau obligaţia de a recalcula salariul de bază şi celelalte elemente ale sistemului de salarizare de care beneficia personalul prevăzut la art. 1 aferente lunii în care urma să intre în vigoare legea, prin eliminarea din cuantumul acestora a drepturilor constatate a fi acordate în mod necuvenit de către Curtea de Conturi sau alte structuri/instituţii cu atribuţii de control.

Or, o atare prevedere legală întăreşte teza conform căreia data actului emis de structura/instituţia cu atribuţii de control trebuia să fie anterioară momentului intrării în vigoare a Legii nr. 78/2018, întrucât, o interpretare contrară ar goli de conţinut o astfel de prevedere legală.

În cauza pendinte, se observă că, prin sentinţa civilă nr. 1270/10.10.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018 al Tribunalului Gorj, prin sentinţa civilă nr. 71/2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018 al Tribunalului Gorj şi prin sentinţa civilă nr. 123/12.01.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018 al Tribunalului Gorj au fost anulate atât art. 2 al Hotărârii Consiliului Local al Comunei Stăneşti nr. 28/31.08.2017, prin care funcţionarilor publici din aparatul propriu de specialitate al primarului Comunei Stăneşti li s-au acordat anumite sporuri sau li s-a majorat cu 25% salariul lunar, cât şi dispoziţiile primarului emise în considerarea unei astfel de hotărâri, de stabilire a drepturilor salariale individuale, fără ca prin antemenţionatele hotărâri judecătoreşti să se dispună şi restituirea sumelor acordate în temeiul actelor anulate. Toate aceste hotărâri judecătoreşti sunt ulterioare datei intrării în vigoare a Legii nr. 78/2018, neputând constitui premisa aplicării dispoziţiilor art. 2 din acest act normativ.

Pe cale de consecinţă, procesul-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872 din data de 16.07.2019, prin care instituţia cu atribuţii de control (Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de inspecţie fiscală- Serviciul de inspecţie economico - financiară - Compartimentul Gorj) a dispus, în sarcina conducerii primăriei Comunei Stăneşti, obligaţia de a lua măsurile care se impun în vederea recuperării remuneraţiilor acordate necuvenit pentru perioade începute anterior apariţiei acestei legi şi continuate şi după intrarea în vigoare a Legii nr. 78/2018, cu nerespectarea art. 3 din norma de amnistie, are natura juridică a actului de constatare a prejudiciului.

Înalta Curte reţine că Legea nr. 78/2018 a intrat în vigoare la data de 31 martie 2018, iar procesul-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872 a fost emis de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de inspecţie fiscală- Serviciul de inspecţie economico - financiară - Compartimentul Gorj la data de 16.07.2019, ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 78/2018.

În raport de astfel de repere, Înalta Curte apreciază că amnistia reglementată de prevederile Legii nr. 78/2018 nu viza şi sumele stabilite prin procesul-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872 din data de 16.07.2019, astfel încât stabilirea, în sarcina conducerii primăriei Comunei Stăneşti, a obligaţiei de a lua măsurile care se impun în vederea recuperării remuneraţiilor acordate necuvenit a fost dispusă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Activitatea de inspecţie fiscală- Serviciul de inspecţie economico - financiară - Compartimentul Gorj în condiţii de legalitate.

De asemenea, nu se poate face abstracţie nici de faptul că prin măsurile dispuse în cuprinsul procesului-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872 din data de 16.07.2019, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova a stabilit în sarcina conducerii primăriei Comunei Stăneşti recuperarea remuneraţiilor acordate necuvenit, ce au vizat şi perioade ulterioare datei intrării în vigoare a Legii nr. 78/2018 şi care, indiferent de actul prin care a fost constatat prejudiciul ce a generat obligaţia de restituire, nu puteau face obiectul amnistiei.

În concluzie, Înalta Curte apreciază drept eronată maniera în care prima instanţă a interpretat şi aplicat, în raport de situaţia de fapt incidentă cauzei, prevederile Legii nr. 78/2018, fiind, astfel, fondate criticile recurenţilor – pârâţi subsumate cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., câtă vreme nu se poate reţine nelegalitatea procesului-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF 4872 din 16.07.2019, emis de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, a actelor ce au stat la baza emiterii acestuia şi a deciziei nr. 12/C/07.10.2019, emisă de Ministerul Finanţelor – Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi contestaţiilor, din perspectiva aspectelor evocate de reclamanţii Primarul Comunei Stăneşti - A. şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stăneşti, prin cererea de chemare în judecată.

În raport de toate aceste considerente, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj şi Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, va casa sentinţa civilă nr. 38 din data de 18 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, iar, în rejudecarea cauzei, va respinge cererea formulată de reclamanţii Primarul Comunei Stăneşti - A. şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stăneşti, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj şi Ministerul Finanţelor prin Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova împotriva sentinţei civile nr. 38 din data de 18 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea formulată de reclamanţii Primarul Comunei Stăneşti - A. şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stăneşti în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova-Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Gorj, Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 octombrie 2022.