Validity of ministerial norms imposing single-criterion vehicle age for inter-county bus route allocation against free competition principles in road transport legislation

Şedinţa publică din data de 8 octombrie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 25.02.2019 sub nr. x/2019, reclamanta S.C. A. S.R.L. Tecuci, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat anularea dispoziţiilor art. I, punctele: 1, 2, 4, 6, 14, 16 şi parţial art. I punctul 18, respectiv punctele 3, 4, 5 şi 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 980/2011, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1060 din 14 decembrie 2018 (denumit în continuare "Ordinul nr. 1824/2018", cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 91/F din 14 mai 2019, Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea şi a anulat dispoziţiile art. I pct. 6, pct. 14 şi pct. 18 - pct. 3, 4, 5 şi 6 din Ordinul nr. 1824/2018.

A respins celelalte capete de cerere ca nefondate.

În baza art. 23 din Legea nr. 554/2004 a dispus publicarea prezentei hotărâri în Monitorul Oficial al României, partea I, după rămânerea definitivă.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 91/F din 14 mai 2019 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs principal pârâtul Ministerul Transporturilor şi recurs incident reclamanta S.C. A. S.R.L.

3.1. Prin cererea de recurs, Ministerul Transporturilor a criticat sentinţa atacată pentru nelegalitate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei, iar în rejudecare, respingerea cererii de anulare a Ordinului nr. 1824/2018, ca nefondată.

Susţine recurentul-pârât că, în ce priveşte solicitarea de anulare a art. I pct. 6 din Ordinul nr. 1824/2018 care a modificat alin. (1) al art. 57 din Ordinul nr. 980/2011, noile prevederi nu instituie vechimea parcului auto ca unic criteriu în vederea atribuirii curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudeţean, întrucât art. I pct. 6 din actul normativ enunţat dispune că atribuirea curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudeţean se efectuează către solicitantul/solicitanţii care obţine/obţin cel mai mare punctaj acordat pentru vechimea parcului de autobuze.

Prin urmare, atunci când un operator intenţionează să participe la atribuirea electronica a traseelor interjudeţene, are obligaţia ca anterior să îndeplinească cerinţele impuse prin Anexa nr. 18.

În raport de aceste prevederi, soluţia dispusă de instanţa de fond este nelegală, deoarece termenul de "discriminare" invocat de instanţă referitor la stabilirea criteriului de vechime a parcului auto nu are înţelesul dat de art. 2 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată.

Modificările produse Ordinului nr. 980/2011 prin Ordinul nr. 1824/2018 sunt în concordanţă cu situaţiile apărute în practică în domeniul transportului rutier, respectându-se astfel voinţa legiuitorului exprimată prin redactarea art. 2 alin. (3) teza a II-a din O.G. nr. 137/2000.

Prin adoptarea acestui act administrativ, respectiv Ordinul nr. 1824/2018, s-a încercat determinarea unei îmbunătăţiri a calităţii şi confortului transportului de persoane, pentru asigurarea unei concurenţe reale, deschiderea pieţei pentru cei care fac investiţii în parcul auto ori creşterea siguranţei rutiere cat şi a calităţii serviciilor asigurate de toţi operatorii de transport rutier, în beneficiul celor care apelează la aceste servicii.

În egală măsură, anularea art. 1, pct. 14 din Ordinul nr. 1824/2018 a fost dispusă cu aplicarea eronată a prevederilor legale incidente, urmărindu-se la adoptarea acestei norme juridice, reglementarea acordării unor trasee care nu ar prezenta interes deosebit pentru operatorii de transport rutier, către alţi operatori care şi-ar exprima interesul în acest sens, creându-se astfel posibilitatea asigurării serviciilor de transport, contra cost, în mod liber şi nediscriminatoriu.

Acceptarea interpretării date de instanţă ar avea ca efect premisa ca pentru anumite trasee pasagerii să nu beneficieze de posibilitatea acordării de servicii de transport rutier şi implicit aceştia să nu aibă acces la piaţa transportului rutier de persoane.

A impune reglementarea unei proceduri de atribuire directă în cazul susmenţionat, în ideea de a îndeplini o condiţie de claritate care să excludă arbitrariul ori subiectivismul, considerându-se a fi exces de putere din partea Ministerului Transporturilor, reprezintă încă un caz de aplicare greşită a legii.

În raport de dispoziţiile art. 42 din O.G. nr. 27/2011 ce reglementează atribuţiile în materie a autorităţii competente, măsurile aferente prin Ordinul nr. 1824/2018 nu au fost luate cu exces de putere, în sensul legii contenciosului administrativ; nu reiese, din aplicarea regulilor de interpretare a normei juridice, că prin această modalitate de atribuire a traseelor s-a urmărit excluderea anumitor operatori, din moment ce în lege se prevede posibilitatea efectuării acestui demers, după ce în minim trei şedinţe prealabile de atribuire niciunul dintre operatori nu ar fi arătat vreun interes pentru participare la admiterea solicitării în vederea atribuirii electronice a curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudeţean.

Referitor la anularea art. I, pct. 18 (Anexa) din Ordinul nr. 1824/2018 prin care au fost modificate pct. 3,4,5 şi 6, respectiv modul de stabilire a punctajului şi modul de eliberare a licenţei de traseu şi a graficului de circulaţie, recurenta-pârâtă reiterează apărările incidente pentru art. I pct. 6, pentru identitate de raţiune.

Ca atare, solicită recurentul-pârât casarea, în parte, a hotărârii atacate, iar în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată, ca nefondată.

3.2. Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs incident, criticând sentinţa atacată pentru nelegalitate, criticile putând fi încadrate în art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., solicitând, în temeiul art. 491 din C. proc. civ., admiterea recursului şi casarea în parte a sentinţei, prin admiterea cererii de anulare şi a dispoziţiilor art. I pct. 1, pct. 2, pct. 4 si pct. 16 din Ordinul nr. 1824/2018.

În motivare, a arătat, în esenţă, că prevederile din actul normativ deduse judecăţii, au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor corespunzătoare din O.G. nr. 27/2011, a prevederilor art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeana a Drepturilor Omului, Regulamentul European nr. 1073/2009, Legea nr. 24/2000, Ordinul MTI nr. 980/2011, Legea nr. 52/2006.

Astfel, în contradicţie cu dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 24/2000, Ministerul Transporturilor nu a fundamentat în referatul de aprobare soluţiile adoptate, nu a prezentat interesul social şi nici nu a corelat condiţia punctajului cu legislaţia naţională, O.G. nr. 27/2011, recurenta-reclamantă fiind prejudiciată prin faptul că nu îşi mai poate folosi autobuzele din parcul auto cu alt an de fabricaţie (2014-2016), în cazul în care se defectează un autobuz titular.

Soluţiile propuse prin Ordinul MT nr. 1824/2018 privind posibilitatea de înlocuire a unui autobuz prin închiriere de la alt operator economic, până la remedierea defecţiunilor tehnice, atât timp cât deţine în parcul auto astfel de autovehicule, însă fabricate într-un alt an, au ca efect prejudicierea transportatorilor prin indisponibilizarea parcului existent de autobuze, prevederile contestate reprezentând o ingerinţă în ceea ce priveşte posesia operatorilor de transport, într-o maniera ce conduce la limitarea drepturilor recunoscute acestora pana la intrarea în vigoare a Ordinului MT nr. 1824/2018. Cu referire la art. I pct. 2 din Ordinul MT nr. 1824/2018, recurenta-reclamantă, susţine că modificarea propusă este insuficient motivată, nejustificată şi contravine dispoziţiilor legale în materie, aspect de natură să determine vătămarea drepturilor si intereselor economice ale operatorilor de transport.

Art. I pct. 4 din Ordinul MT nr. 1824/2018 a eliminat orice fel de consultare, nefiind asigurată transparenta la momentul întocmirii programului, prin excluderea consultării operatorilor de transport prin intermediul reprezentanţilor legali cu atribuţii în ceea ce priveşte apărarea drepturilor şi intereselor economice ale membrilor săi, ceea ce reprezintă o încălcare a dispoziţiilor art. 1 si 23 din O.G. nr. 27/2011, art. 61, art. 62 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, art. 9 din Constituţia României şi art. 2 lit. b) din Legea nr. 52/2003.

Ultima critică a recurentei-reclamante vizează anularea art. I pct. 16 din Ordinul MT nr. 1824/2018, întrucât, în varianta actuală, textul de lege dispune eliminarea posibilităţii recunoscute operatorilor de transport de a solicita modificarea programului de transport prin reducerea numărului de curse pe un traseu existent în program.

Or, în contextul inexistenţei unui criteriu pentru stabilirea numărului de curse si de autovehicule necesare, in condiţiile in care norma generala superioara (art. 1 şi 23 din O.G. nr. 27/2011) stabileşte nişte principii clare în ceea ce priveşte efectuarea serviciului de transport persoane (interesele publicului călător, continuitate, regularitate, siguranţă şi calitate, se impunea o evaluare preliminară a impactului asupra mediului de afaceri.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare la recursul pârâtului Ministerul Transportului solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

Prin notele scrise depuse la dosar la data de 04.10.2021, recurenta-reclamantă a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat în ceea ce priveşte anularea dispoziţiilor art. I pct. 6 şi parţial art. I pct. 18, respectiv punctele 3,4,5 şi 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018, în raport de sentinţa nr. 30 din 3 martie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Craiova – secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, rămasă definitivă prin nerecurare.

La termenul de judecată din 08.10.2021, Înalta Curte a calificat excepţia autorităţii de lucru judecat ca fiind o apărare de fond, urmând a fi analizată în cadrul examinării cererii de recurs formulate de Ministerul Transporturilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de pârâta Ministerul Transporturilor şi reclamanta S.C. A. S.R.L., în raport de ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum şi de dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că atât recursul principal, cât şi recursul incident sunt nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

II.1. Recursul principal formulat de pârâtul Ministerul Transporturilor

Recurentul -pârât critică sentinţa atacată din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., care vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material incidente speţei.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte se va referi la excepţia autorităţii de lucru judecat, invocată de recurenta-reclamantă şi calificată de instanţă ca o apărare de fond.

Autoritatea de lucru judecat ca excepţie procesuală de fond, din perspectiva efectului său negativ presupune tripla identitate cu privire la părţile, obiectul şi cauza a două sau mai multor dosare, dintre care cel puţin unul dintre acestea să fie soluţionat, aşa cum reiese din dispoziţiile art. 430 alin. (1) C. proc. civ.. Potrivit art. 431 alin. (1) din C. proc. civ.: "nimeni nu poate fi chemat în judecată de două ori în aceeaşi calitate în temeiul aceleiaşi cauze şi pentru acelaşi obiect" .

Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile anterior arătate, neexistând identitate între părţile din cauza de faţă şi cea soluţionată de Curte de Apel Craiova prin sentinţa civilă nr. 30/3.03.2020, neputându-se reţine efectul negativ al autorităţii de lucru judecat.

Pe de altă parte, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., care arată că "oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă", va ţine seama în exercitarea controlului judiciar de efectul pozitiv al dezlegării date prin sentinţa Curţii de Apel Craiova, definitivă prin nerecurare.

Înalta Curte constată că actul administrativ normativ atacat, Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1824/2018 din 5 decembrie 2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor şi infrastructurii nr. 980/2011, a adus modificări referitoare la condiţiile de înlocuire a autobuzelor pentru care s-a emis licenţa de traseu, forma finală a programului de transport interjudeţean, atribuirea curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudeţean, atribuirea electronică a curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudeţean, punctele acordate pentru vechimea parcului de autobuze şi metodologia de calcul pentru punctajul acordat, perioada de deţinere neîntreruptă a licenţei de traseu/autorizaţiei de transport internaţional de către operatorii de transport, eliberarea licenţei de traseu, programul de transport interjudeţean şi pct. 3, 4, 5 şi 6 din Anexa 18 la Ordin, referitoare la condiţiile privind vechimea parcului de autobuze pentru care se acordă puncte în funcţie de anul de fabricaţie al autobuzului, acordarea punctelor pentru fiecare autobuz care va fi utilizat la executarea cursei, calcularea punctajelor în funcţie de vechimea parcului se raportează la data de referinţă, modul în care Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. eliberează licenţa de traseu şi întocmeşte graficul de circulaţie.

Instanţa de control judiciar constată că nu poate primi criticile recurentului centrate pe greşita aplicare şi interpretare a legislaţiei specifice în domeniu.

Înalta Curte constată nerespectarea procedurilor prealabile emiterii actului administrativ normativ atacat, aspect ce contribuie la nelegalitatea actului.

În raport prevederile normelor de tehnică legislativă conţinute de Legea nr. 24/2000, se impunea o evaluare preliminară a impactului economic şi concurenţial pentru a asigura fundamentarea actului.

Noua reglementare trebuia să aibă în vedere atât evaluarea impactului legislaţiei specifice în vigoare la momentul elaborării proiectului de act normativ, cât şi evaluarea impactului politicilor publice pe care proiectul de act normativ le implementează.

Absenţa unei justificări coerente a actului administrativ lipseşte de orice eficienţă controlul judecătoresc al actelor administrative, prin urmare motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri obiective, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate; îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său.

În acord cu raţionamentul primei instanţe, Înalta Curte reţine că modificarea intervenită prin art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018, prin stabilirea a unui singur criteriu de atribuire constând în vechimea parcului de autobuze, cu eliminarea criteriilor de evaluare stabilite prin actul normativ iniţial, încalcă principiul concurenţei, dar şi interesul publicului călător.

Modificarea dispoziţiilor art. 57 alin. (1), prin eliminarea criteriilor de evaluare şi stabilirea unui singur criteriu de atribuire, în funcţie doar de anul de fabricaţie al autobuzului, încalcă prevederile O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere:

Art. 1: Dispoziţiile prezentei ordonanţe constituie cadrul general pentru organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere de mărfuri şi persoane pe teritoriul României, precum şi a activităţilor conexe acestora, în condiţii de siguranţă şi calitate, cu respectarea principiilor liberei concurenţe, garantarea accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţa transportului rutier, protecţia mediului înconjurător, a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice şi pentru satisfacerea necesităţilor economiei naţionale şi a nevoilor de apărare ale ţării.

Art. 23: Accesul la piaţa transportului rutier contra cost de mărfuri şi persoane se face liber şi nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurenţe, calitatea serviciilor de transport, interesul publicului călător şi siguranţa rutieră fiind prioritare.

Nu pot fi asigurate respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice şi nici principiile accesului liber şi nediscriminatoriu la piaţa transportului prin impunerea unui singur criteriu de atribuire legat de vechimea vehiculului.

Se constată, de asemenea, că nu au fost fundamentate nici motivele pentru care s-a considerat că doar anul de fabricaţie este important în ceea ce priveşte evaluarea operatorilor de transport pentru evaluarea traseelor interjudeţene.

Pentru identitate de raţiune, constatările expuse sunt valabile şi în ce priveşte celelalte dispoziţii anulate de către instanţa de fond.

Modul de stabilire a punctajului în funcţie de anul de fabricaţie al autovehiculelor nu respectă principiul concurenţei. Aplicarea criteriului vechimii parcului de autobuze, prin cumul cu alte criterii, este de natură să dea eficienţă principiului concurenţei între operatori, dar şi a intereselor consumatorilor.

Impunerea unui singur criteriu este în contradicţie cu reglementarea cu actului normativ cu forţă juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011.

Prin urmare, lipsa unui studiu de impact asupra mediului concurenţial, lipsa unei motivări corespunzătoare a referatului de aprobare, precum şi punctul de vedere al Consiliului Concurenţei referitor la restricţionarea liberei concurenţe pe această piaţă prin acest act, constituie argumente care impun anularea parţială a actului atacat, astfel cum, în mod corect, a constatat şi instanţa de fond.

Instanţa de recurs consideră că anul de fabricaţie al oricărui autobuz din parcul auto nu poate constitui unicul criteriu de atribuire a curselor privind transportul de călători interjudeţean. În ipoteza admisă, când ofertanţii dispun de autobuze verificate RAR, pot fi excluşi de la atribuire ofertanţi care deţin autobuzele cu un an mai vechi decât cei care obţin aceste atribuiri de trasee, dar care însă prezintă dotări în plus privind siguranţa şi confortul cetăţenilor (ex. instalaţie de aer condiţionat, rampă persoane cu dizabilităţi, ş.a.). În acest context instanţa de recurs are în vedere şi poziţia Consiliului Concurenţei în care acesta critică modificarea art. 57 din O MTI nr. 980/2011, introduse prin art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018, susţinând în esenţă că această manieră de atribuire nu poate fi considerată ca fiind făcută în mod concurenţial, în condiţiile existenţei unui singur criteriu – "vechimea parcului de autobuze"

Potrivit art. 25 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 – legea concurenţei, dispoziţiile şi propunerile astfel formulate de Consiliul Concurenţei vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ. În cauză, deşi Consiliul Concurenţei a criticat acest unic criteriu şi totodată a propus alte criterii (nivelul tarifelor ofertate de operatori, gradul de siguranţă în trafic, gradul de conform al autobuzelor ş.a.), intimatul-pârât Ministerul Transporturilor nu a ţinut cont de acestea la definitivarea Ordinului contestat.

Cu referire la criticile ce vizează modificările aduse dispoziţiilor art. 59 alin. (4) din Ordinul nr. 980/2011 prin care a fost reglementată o nouă procedură de atribuire respectiv atribuirea directă a traseelor ceea ce contravine normei care ordonă - O.G. nr. 27/2011, Înalta Curte constată caracterul fondat al acestora.

Această modalitate de atribuire, în mod direct, a traseelor nesolicitate, de către ARR, nu răspunde exigenţelor impuse de principiul liberei concurenţei şi de principiul transparenţei procedurii. Atribuirea directă de către ARR a acestor trasee, fără informarea operatorilor şi fără niciun criteriu de departajare dau posibilitatea reală a unor proceduri netransparente, dublate de subiectivism, aspecte care încalcă prevederile O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, act normativ cu forţă juridică superioară Ordinului contestat, respectiv art. 1 alin. (1) (care consacră principiul liberei concurenţe, liberul acces şi nediscriminatoriu la piaţa transportului rutier) şi art. 23 (care consacră accesul la piaţa transportului rutier contra cost, de persoane, în mod liber şi nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurenţei, calitatea serviciilor de transport).

Pe de altă parte, instanţa de recurs reţine că dispoziţiile art. I pct. 14 din Ordinul nr. 1824/2018, nereglementând nicio procedură de atribuire directă, nu îndeplineşte condiţia de claritate care să excludă arbitrariu ori subiectivismul, situaţie ce poate fi încadrată în definiţia excesului de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cum, sub acest aspect, art. I pct. 14 din O MT nr. 1824/2018 încalcă dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 23 din O.G. nr. 27/2011, ordinul fiind emis pentru organizarea executării legii, în mod corect, instanţa de fond a anulat aceste dispoziţii care nu sunt în acord cu actul normativ cu forţă juridică superioară lui.

În continuare, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate şi criticile de nelegalitate aduse soluţiei de anulare a dispoziţiilor art. I pct. 18, subpunctele 3, 4, 5 şi 6 din anexa nr. 18.

Aceste dispoziţii normative prevăd că:

"18. Anexa nr. 18 se modifică şi va avea următorul cuprins:

"Anexa Nr. 18

Condiţiile de admitere a solicitării de participare la atribuirea electronică, punctele acordate pentru vechimea parcului de autobuze şi metodologia de calcul pentru punctajul acordat operatorilor de transport rutier în cazul atribuirii curselor de pe traseele cuprinse în programul de transport interjudeţean.

1. Condiţii de admitere a solicitării de participare la atribuirea electronică, prin raportare la data de referinţă:

a) operatorul de transport rutier deţine copii conforme valabile ale licenţei comunitare pentru transport persoane;

b) operatorul de transport rutier nu are datorii la bugetul consolidat al statului:

c) operatorul de transport rutier face dovada experienţei similare;

d) vehiculul care participă la atribuirea electronică are certificatul de clasificare pe categorii în termen de valabilitate;

e) vehiculul care participă la atribuirea electronică este dotat cu instalaţie de aer condiţionat.

2. Prin experienţă similară în domeniul transportului de persoane prin servicii regulate, în trafic judeţean, interjudeţean şi internaţional se înţelege că operatorul de transport rutier a deţinut în ultimii 5 ani, prin raportare la data de referinţă, licenţă de traseu/autorizaţie de transport internaţional pentru o perioadă neîntreruptă de minimum 3 ani sau există o hotărâre judecătorească definitivă din care să rezulte că operatorul are această experienţă similară.

3. Pentru vechimea parcului de autobuze se acordă puncte în funcţie de anul de fabricaţie al autobuzului, după cum urmează:

- Anul de fabricaţie (AF) este acelaşi cu anul atribuirii (AA) - 3 puncte;

- AF = AA - 1: 3 puncte;

- AF = AA - 2: 3 puncte;

- AF = AA - 3: 2 puncte;

- AF = AA - 4: 2 puncte;

- AF = AA - 5: 2 puncte;

- AF = AA - 6: 1 punct;

- AF = AA - 7: 1 punct;

- AF = AA - 8: 1 punct;

- AF = AA - 9: 0 puncte.

- pentru autobuzele mai vechi de 9 ani se acordă 0 puncte.

4. Se acordă puncte pentru fiecare autobuz care va fi utilizat la executarea cursei. Punctele se cumulează şi apoi se face media aritmetică. Se va lua în calcul anul de fabricaţie înscris în certificatul de înmatriculare sau în cartea de identitate a vehiculului.

5. Punctajele calculate în funcţie de vechimea parcului se raportează la data de referinţă, care reprezintă prima zi din calendarul atribuirii electronice.

6. Modul în care Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. eliberează licenţa de traseu şi întocmeşte graficul de circulaţie:

a) în caz de egalitate de puncte la punctajul general, licenţa de traseu se eliberează fiecărui solicitant, cu graficul de circulaţie identic;

b) la cererea solicitanţilor şi cu acordul acestora privind modul de efectuare a cursei, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. eliberează licenţa de traseu fiecărui solicitant, cu graficul de circulaţie întocmit în mod corespunzător:

c) în cazul în care unul dintre titulari renunţă la licenţa de traseu sau unuia dintre titulari i s-a aplicat măsura retragerii licenţei de traseu, măsură rămasă definitivă, ceilalţi semnatari ai acordului iniţial încheie un nou acord, iar Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. eliberează licenţa de traseu fiecărui titular, cu graficul de circulaţie întocmit în mod corespunzător;

d) în cazul prevăzut la lit. c), în lipsa unui acord între titulari, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. modifică graficul de circulaţie în mod corespunzător, astfel încât acesta să fie identic pentru toţi titularii licenţei de traseu pentru cursa respectivă. În acest caz graficul de circulaţie, anexă la licenţa de traseu, deţinut de operatorul de transport pentru cursa respectivă până la data efectuării modificării, devine nul după efectuarea modificării.".

Modificarea privind identitatea de grafice, necorelată cu condiţiile impuse de art. 52 alin. (3) lit. a) din O.G. nr. 27/2011, respectiv baza materială necesară, este de natură să ducă la imposibilitatea încheierii contractelor de acces în autogară ca urmare a depăşirii capacităţii autogării, ceea ce are ca efect îngreunarea desfăşurării activităţii de către operatorii de transport.

Atât timp cât nu s-a modificat cadrul stabilit prin actul de bază, ordinul nu poate prevedea soluţia de identitate de grafice pe acelaşi traseu, cu atât mai mult cu cât emitentul actului de modificare a ordinului existent nu a efectuat niciun studiu de impact şi nici nu a corelat modificările cu celelalte prevederi ale Ordinului MTI nr. 980/2011 în vigoare.

Se constată că este întemeiată şi apărarea recurentei-reclamante legată de posibilitatea ca, pentru că se permite eliberarea licenţelor pentru toţi participanţii în cazul în care sunt la egalitate, să fie alese de către operatori doar traseele mai profitabile, iar cele mai puţin rentabile să rămână neexploatate, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 6 alin. (2) şi cele ale art. 42 din O.G. nr. 27/2011. Existenţa unor condiţii de admitere nu poate fi considerată suficientă pentru respectarea principiilor prevăzute de art. 1 din O.G. nr. 27/2011, cât timp pentru atribuire nu există decât un singur criteriu care nu este de natură să îi departajeze pe operatori în condiţiile în care chiar şi în cadrul acestui criteriu se poate obţine un punctaj comun pentru ani de vechime diferiţi.

Reţine Înalta Curte că punctul 3 instituie modul de punctare în funcţie de anul de fabricaţie al autovehiculului, aspect care, aşa cum s-a arătat şi în privinţa modificărilor aduse prin art. I pct. 6, încalcă principiul concurenţei. Vechimea parcului de autobuze poate constitui un criteriu, dar nu unic, ci în adiţionare şi cu alte criterii care, împreună aplicate, să dea eficienţă principiului concurenţei între operatori dar şi a intereselor consumatorilor.

Existenţa acestui unic criteriu încalcă aceste reguli şi este în contradicţie atât cu reglementarea cu forţă juridică superioară – O.G. nr. 27/2011, cât şi cu reglementările europene în materie – Regulamentul (CE) nr. 1071/2009.

Cum celelalte modificări – respectiv pct. 4, 5 şi 6 din art. I pct. 18 din O MT 1824/2018 sunt în legătură directă cu pct. 3, (care a fost anulat) în privinţa admiterii solicitării de participare la atribuirea electronică, şi anularea celorlalte puncte este legală şi temeinică pentru identităţi de raţiune.

Instanţa de recurs are în vedere şi concluziile Consiliului Concurenţei, care a arătat în punctul său de vedere exprimat asupra proiectului de ordin: "având în vedere necesitatea creării unui mediu concurenţial, în interesul consumatorilor, şi nu doar simpla concurenţă între operatori, trebuie efectuată o analiză din care să rezulte dacă în urma atribuirii aceleiaşi curse către mai mulţi operatori, acest lucru nu va conduce la tarife mai ridicate pentru beneficiarii serviciului de transport, din cauza lipsei economiei de scară".

În concluzie, Înalta Curte reţine că recursul principa, formulat de autoritatea pârâtă este nefondat, urmând a fi respins ca atare.

II.2. Recursul incident formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L.

Înalta Curte reţine că argumentele dezvoltate în cadrul cererii de recurs incident pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., calea de atac urmând a fi analizată din această perspectivă.

În ce priveşte susţinerea că introducerea condiţiei restrictive a punctajului nu are corespondent în legislaţia internă ori la nivel european, instanţa de recurs constată că este nefondată.

Conform prevederilor art. 23 din O.G. nr. 27/2011, "Accesul la piaţa transportului rutier contra cost de mărfuri şi persoane se face liber şi nediscriminatoriu, cu respectarea principiilor liberei concurenţei, calitatea serviciilor de transport, interesul publicului călător şi siguranţa rutieră fiind prioritară".

Potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Regulamentul European nr. 1073/2009, al Parlamentului European şi al Consiliului, "Cu excepţia cazurilor de forţă majoră, până la expirarea autorizaţiei, operatorul unui serviciu regulat ia toate măsurile necesare pentru a garanta un serviciu de transport care să îndeplinească standardele de continuitate, regularitate şi capacitate şi care să respecte celelalte condiţii stabilite de autoritatea competentă, în conformitate cu art. 6 alin. (3) ".

Cele două prevederi legale anterior menţionate nu au fost încălcate prin modificările aduse, norma de reglementare permite înlocuirea unui autobuz cu altul care are aceeaşi capacitate şi cel puţin acelaşi punctaj cu primul. Prin această modificare instanţa constată că s-a urmărit respectarea criteriilor de atribuire pe parcursul Programului desfăşurat, evitându-se înlocuirea unui autobuz cu altul care, deşi nominalizat în sistemul ARR pentru celelalte trasee, nu ar fi obţinut dreptul să circule pe traseul respectiv.

Se reţine, de asemenea, şi faptul că prin aceste modificări (şi respectiv abrogarea art. 54 alin. (4) – 5 şi 10 din O MTI 980/2011) reclamanta nu a dovedit că s-a încălcat accesul la piaţa transportului rutier şi nici libera concurenţă. Faptul că s-a impus înlocuirea autobuzului defect cu altul care să aibă aceeaşi capacitate şi cel puţin acelaşi punctaj nu împiedică continuitatea şi regularitatea transportului.

Această condiţie nouă, nu este de natură a conduce la blocarea numărului de transport, iar interesul publicului călător este protejat prin asigurarea cadrului legal pentru un transport interjudeţean în condiţii similare cu cele dovedite la momentul selecţiei.

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere şi faptul că această condiţie - cea a aceluiaşi punctaj exista şi în vechea reglementare, respectiv în cuprinsul art. 54 alin. (4) din Ordinul nr. 980/2011, forma în vigoare anterior modificării aduse prin Ordinul nr. 1824/2018.

În plus, Înalta Curte constată că prevederea criticată nu este de natură să creeze vreo vătămare operatorilor de transport, cât timp prin intermediul său doar se realizează o reglementare unitară a condiţiilor necesar a fi respectate în toate cazurile în care se înlocuieşte un anumit autoturism.

Instanţa mai reţine şi faptul că odată cu reglementarea unei modalităţi unice de înlocuire a autobuzelor, indiferent de motivul care stă la baza înlocuirii, au fost abrogate şi dispoziţiile alin. (4) şi (5) ale art. 54 din Ordinul nr. 980/2011, care stabileau o procedură amplă de înlocuire a autobuzului defect.

Astfel, urmare a modificării condiţiilor în care autobuzul cu licenţă poate fi înlocuit, aceasta se realizează "cu notificarea prealabilă a Autorităţii Rutiere Române - A.R.R., utilizând raportarea on-line accesibilă pe site-ul acestei instituţii, care operează modificarea în sistemul informatic."

Reglementând o procedură comună şi condiţii identice pentru aceeaşi situaţie de fapt, înlocuirea autobuzului cu licenţă, fără a se mai face diferenţieri în raport de motivul care a stat la baza înlocuirii, chiar dacă poate ipoteza defecţiunilor tehnice este în afara voinţei operatorului de transport, spre deosebire de alte situaţii care pot depinde exclusiv de voinţa sa. Cu toate acestea motivul care stă la baza înlocuirii autobuzului cu licenţă nu poate justifica existenta unor condiţii diferite pentru aceeaşi situaţie de fapt.

În acest mod este respectată cerinţa de previzibilitate a actului normativ, destinatarul normei cunoscând faptul că pentru aceeaşi situaţie indiferent de cauza apariţiei ei, este obligat să adopte o singură conduită.

Prin impunerea cerinţei ca autobuzul cu care este înlocuit să aibă aceeaşi capacitate cu cea prevăzută în programul de transport pentru cursa respectivă şi să întrunească cel puţin acelaşi punctaj cu al autobuzului, pentru care a fost eliberată licenţa de traseu se asigură păstrarea, pe tot parcursul valabilităţii licenţei de transport, a aceloraşi condiţii ca şi în momentul atribuirii cursei, fiind respectate şi cerinţele legate de asigurarea unei concurenţe corecte pe piaţa de transport, în condiţii de calitate.

Instanţa de recurs apreciază că din modul de redactare a art. 54 alin. (3) nu rezultă că operatorilor de transport li se impune a mai deţine pentru fiecare autobuz cu licenţă, încă unul care să respecte aceeaşi parametri pentru fiecare traseu.

În ce priveşte criticile aduse hotărârii atacate referitoare la art. I pct. 4 din Ordinul nr. 1824/2018, Înalta Curte reţine că elaborarea proiectului final nu mai este condiţionată de consultarea organizaţiilor patronale reprezentative la nivel naţional nu este de natură să încalce principiul transparenţei decizionale la nivelul administraţiei publice, în condiţiile în care cu cel puţin 150 de zile înainte de expirarea valabilităţii programului de transport interjudeţean, Autoritatea Rutieră Română - A.R.R. afişează pe site-ul instituţiei proiectul de program de transport. Odată afişat acest proiect, orice persoană interesată, chiar şi organizaţiile patronale pot formula propuneri şi sugestii în vederea redactării formei finale.

Astfel, conform art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională:

"(2) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice.

Anunţul va cuprinde: data afişării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul-limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

(3) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ cu relevanţă asupra mediului de afaceri se transmite de către iniţiator asociaţiilor de afaceri şi altor asociaţii legal constituite, pe domenii specifice de activitate, în termenul prevăzut la alin. (2).

(4) La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice".

Rezultă că, din redactarea actuală a dispoziţiilor art. 55 alin. (1) din Ordinul 980/2011 modificat prin reglementarea criticată, nu este încălcat dreptul la consultare, ci chiar dimpotrivă, sfera persoanelor care vor fi consultate a fost extinsă, nefiind limitată la organizaţiile patronale. Oferind posibilitatea tuturor persoanelor interesate, organizaţii patronale, operatori de servicii de transport, autorităţi locale sau persoane fizice să participe la elaborarea programului prin consultare, norma legală criticată a lărgit sfera persoanelor implicate în procesul decizional, în condiţiile în care există mai multe organizaţii patronale unele cu interese economice concurente, dar şi operatori care nu sunt afiliaţi la vreo astfel de organizaţie.

În ce priveşte critica adusă art. I pct. 16 din Ordinul nr. 1824/2018, Înalta Curte constată, de asemenea, că este nefondată.

Art. I pct. 16 din ordinul MT nr. 1824/2018 modifică art. 61 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, în sensul că elimină posibilitatea operatorilor de transport de a solicita ARR modificarea programului de transport în perioada de valabilitate, prin reducerea numărului de curse pe un traseu existent în programul de transport interjudeţean.

Instanţa reţine că prin norma reglementată s-a lărgit aria persoanelor care pot solicita modificarea programului de transport, prin includerea consiliilor locale şi judeţene şi a reprezentanţilor colectivităţilor locale, alături de operatorii de transport rutier. Totodată această posibilitate s-a prevăzut, pentru altele, în cazul modificării capacităţii de transport şi s-a exclus în cazul reducerii numărului de curse pe un traseu existent.

În acest sens, instanţa de recurs reţine că modificarea criticată a înlăturat dreptul exclusiv al operatorilor de transport de a solicita modificarea programului de transport, aspect care răspunde intereselor transparenţei şi al publicului călător.

Totodată, Înalta Curte constată că prin această modificare sunt respectate dispoziţiile art. 23 din O.G. nr. 27/2011, privind principiul liberei concurenţe şi interesul publicului călător. Această reglementare a fost emisă de pârât în conformitate cu dispoziţiile art. 6 alin. (2) din O.G. nr. 27/2011, în coroborare cu art. 42 din aceeaşi ordonanţă.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală şi temeinică.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul – pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, precum şi recursul incident declarat de recurenta – reclamantă S.C. A. S.R.L., împotriva sentinţei nr. 91/F din 14 mai 2019 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 octombrie 2021.