Unlawful suspension of fiscal contestation for pending criminal investigation: abuse of power and proportionality under Art. 277(1)(a) Fiscal Procedure Code

Şedinţa publică din data de 11 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 13.04.2019, sub nr. x/2018, reclamanta A.. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală-Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor, ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea, în tot a Deciziei nr. 357/09.10.2017 prin care M.F.P.-A.N.A.F. D.G.S.C. a decis suspendarea soluţionării Contestaţiei nr. A SLP 1063/02.05.2017, formulate de către A.. împotriva deciziei pentru regularizarea situaţiei privind obligaţiile suplimentare stabilite de controlul vamal nr. x/17.10.2016 şi obligarea intimatei-pârâte la soluţionarea corectă, într-un termen rezonabil, pe fond, a contestaţiei promovate cu emiterea actelor administrative legale şi care reflectă în mod corect şi legal situaţia de fapt reală.

S-a solicitat obligarea intimatei-pârâte la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de judecarea cauzei,

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 2104 din 26 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta A.., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală-Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.:

- sentinţa recurată este nelegală având în vedere faptul că prima instanţă nu a argumentat de nicio manieră criticile formulate cu privire la emiterea actului contestat cu exces de putere;

- raportat la starea de fapt dedusă judecăţii, prima instanţă trebuia să arate şi care sunt considerentele pentru care conduita pârâtului de a suspenda soluţionarea contestaţiei în contextul existenţei unui dosar penal în care în decurs de 3 ani nu s-a reuşit nici măcar dispunerea urmăririi penale in personam este una rezonabilă şi justificată. Prima instanţă nu a oferit o astfel de analiză, ignorând aceste critici formulate în dosar;

- decizia primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 277 alin. (1) lit. a) din codul de procedură fiscală;

- soluţia din dosarul penal nr. x/2016 nu influenţează soluţionarea contestaţiei formulată de reclamantă, obiectul dosarului penal nr. x/2016 fiind reprezentat de urmărirea penală in rem cu privire la infracţiunea prevăzută de dispoziţiile art. 270 alin. (3) din Legea nr. 86/2006;

- reclamanta nu a contestat veridicitatea faptelor constatate, singurul aspect criticat prin contestaţie a fost faptul că, raportat la situaţia reţinută atât de organul fiscal - prin raportul nr. x/29.08.2016 - cât şi de organul penal, răspunderea fiscală aparţine transportatorului, iar că această analiză poate fi făcută independent de soluţia dată în dosarul penal.

- este importantă soluţia D.I.I.C.O.T., comunicată la data 29.08.2019, potrivit căreia s-a dispus clasarea în ceea ce priveşte infracţiunea prevăzută la art. 367 din C. pen. şi cu privire la faptele prevăzute de art. 260 alin. (3) din Legea nr. 86/2006. În urma soluţiei de declinare, urmărirea penală continuă numai cu privire la infracţiunea de înstrăinare a mărfurilor aflate în tranzit vamal.

- organul care a efectuat activitatea de control nu a sesizat organele penale cu privire la existenţa unor indicii privind săvârşirea unor infracţiuni în legătură cu mijloacele de probă privind stabilirea bazei de impozitare, procesul-verbal întocmit ca urmare a controlului efectuat în data de 29.08.2016 fiind emis ulterior momentului la care s-a început urmărirea penală în dosarul nr. x/2016

Pentru aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi modificarea sentinţei civile nr. 2104/26.06.2019 în sensul admiterii cererii de judecată astfel cum a fost formulată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 277 din Codul de procedură fiscală, s-a arătat că recurenta-reclamanta, conform declaraţiei vamale MRN x/12.08.2016, a efectuat formalităţile vamale pentru tranzitul mărfurilor pe ruta Turcia — Republica Moldova.

Interdependenţa cercetărilor rezultă din faptul că, în urma verificărilor, organele vamale au constatat că mărfurile aflate sub regim vamal de tranzit extern pe ruta Turcia - Bulgaria - România - Republica Moldova, conform declaraţiei vamale de tranzit MRN x/12.08.2016, al cărei titular şi principal obligat este societatea A. din Turcia, au fost descărcate fraudulos pe teritoriul României, iar faptele care au condus la sustragerea mărfurilor de sub supraveghere vamală fac obiectul cercetării penale în Dosarul nr. x/2016, aflat pe rolul D.I.I.C.O.T., Biroul teritorial Botoşani.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este întemeiat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin decizia pentru regularizarea situaţiei privind obligaţiile suplimentare stabilite de controlul vamal nr. x/17.10.2016, emisă în baza Procesului-verbal de control nr. x/17.10.2016 de Direcţia Regională Vamală Bucureşti, au fost stabilite în sarcina societăţii reclamante obligaţii suplimentare de plată în sumă totală de 7.901.235 RON, reprezentând taxe vamale în sumă de 606.018 RON, accize în sumă de 5.495.429 RON, TVA în sumă de 1.430.712 RON, dobânzi de întârziere în sumă de 73.815 RON, penalităţi de întârziere în sumă de 295.261 RON.

Prin Procesul-verbal de control nr. x/17.10.2016 în baza căruia a fost emisă decizia pentru regularizarea situaţiei nr. x/17.10.2016, organele vamale au constatat că, în urma percheziţiei domiciliare efectuate în baza dosarului penal nr. x/2016, la adresa din Bd. x, hala H2, a fost identificată cantitatea de 1.276 bax-uri cu ţigarete care nu aveau banderole de marcaj fiscale şi care aveau aplicată inscripţia "export-for duty free sale only".

Organele vamale au constatat că mărfurile au făcut obiectul declaraţiei vamale de tranzit x/13.08.2016 având ca principal obligat societatea A. din Turcia, fiind sustrase de sub supraveghere vamală şi descărcate fraudulos la adresa percheziţionată.

Prin Decizia nr. 357/09.10.2017 pârâtul M.F.P.-A.N.A.F. D.G.S.C. a dispus suspendarea soluţionării contestaţiei formulată de societate împotriva deciziei pentru regularizarea obligaţiile suplimentare stabilite de controlul vamal, in temeiul art. 277 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Înalta Curte constată netemeinicia motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurenta – reclamantă.

Conform prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde (şi) "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

În conformitate cu jurisprudenţa CEDO, chiar dacă dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale impun instanţelor naţionale să-şi motiveze deciziile (cauza Boldea vs. Romania), această obligaţie nu presupune existenţa unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real problemele esenţiale care au fost supuse spre judecată instanţei, iar în considerentele hotărârii trebuie să se regăsească argumentele care au stat la baza pronunţării acesteia.

Argumentele invocate de recurentă, vizând interpretarea normelor legale incidente, deduc controlului judiciar al instanţei de recurs legalitatea soluţiei instanţei de fond prin prisma dreptului substanţial, analiză pe care Înalta Curte o va dezvolta cu ocazia analizării motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Însă, Înalta Curte constată întemeiat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în ceea ce priveşte chestiunea litigioasă a interpretării şi aplicării, de către instanţa de fond, a prevederilor art. 277 alin. (1) lit. a) din Codul de procedură fiscală, sub aspectul întrunirii condiţiilor prevăzute de acest text de lege pentru a se dispune suspendarea procedurii administrative de soluţionare a contestaţiei formulate de recurenta-reclamantă.

Conform art. 277 din Codul de procedură fiscală, organul de soluţionare competent poate suspenda, prin decizie motivată, soluţionarea cauzei atunci când organul care a efectuat activitatea de control a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni în legătură cu mijloacele de probă privind stabilirea bazei de impozitare şi a cărei constatare ar avea o înrâurire hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedură administrativă.

Având în vedere că textul de lege instituie o facultate, iar nu o obligaţie a organului fiscal de a suspenda soluţionarea contestaţiei administrative în cazul formulării unei sesizări adresate organelor de cercetare penală, instanţa de contencios administrativ învestită cu controlul de legalitate asupra deciziei emise în temeiul textului de lege anterior indicat poate evalua măsura administrativă, inclusiv în ceea ce priveşte exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii fiscale, prin raportare la definiţia excesului de putere, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 şi la respectarea principiului proporţionalităţii.

Reţine Înalta Curte şi considerentele Deciziei nr. 483/2019 referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor vechiul Codul de procedură fiscală, respectiv ale art. 108 şi ale art. 214 alin. (1) lit. a) şi alin. (4) din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, prin care Curtea Constituţională a statuat că instanţa de contencios administrativ învestită cu controlul de legalitate asupra deciziei de suspendare a contestaţiei poate evalua măsura administrativă inclusiv în ceea ce priveşte exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii fiscale prin raportare la definiţia excesului de putere, cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, a proporţionalităţii şi a celorlalte exigenţe ale dreptului la o bună administrare pentru că, în caz contrar, s-ar accepta incidenţa art. 214 alin. (1) lit. a) din Codul de procedură fiscală în cazul oricărui demers formal de sesizare a organelor penale, cu consecinţa amânării nepermise a soluţiei în procedura administrativă.

Se constată, din adresa nr. x/2016, că în cauză s-a dispus urmărirea penală in rem cu privire la iniţierea, constituirea, aderarea sau sprijinirea unui grup infracţional organizat prev. de art. 367 alin. (1), (2), (3) C. pen., colectarea deţinerea producerea, transportul, prelucrarea, depozitarea, predarea, desfacerea şi vânzarea bunurilor sau a mărfurilor care trebuie plasate sub un regim vamal cunoscând că acestea provin din contrabandă sau sunt destinate săvârşirii acesteia prev. de art. 270 alin. (3), rap. La art. 274 din Legea nr. 86/2006 cu aplicarea art. 35 alin. (1) C. pen. şi înstrăinarea sub orice formă a mărfurilor aflate în tranzit vamal prev. de art. 270 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 86/2006.

În urma acestor constatări, organele de cercetare penală au dispus reţinerea mărfurilor în vederea confiscării, iar organele penale efectuează cercetări în legătură cu aceleaşi fapte, dar din perspectiva naturii penale a acestora.

Prin urmare, în stabilirea caracterului legal al măsurii suspendării procedurii administrative este relevantă examinarea celei de-a doua condiţii prevăzute de art. 277 alin. (1) lit. a) Codul de procedură fiscală, respectiv existenţa raportului de interdependenţă dintre mijloacele de probă privind stabilirea bazei de impozitare şi caracterul infracţional al faptelor imputate, legătură de care depinde soluţionarea contestaţiei administrative.

Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită analiză a acestei cerinţe, fără a observa că organul fiscal nu se află într-o imposibilitate absolută de a soluţiona contestaţia reclamantei.

Fără a face aprecieri asupra forţei probante a înscrisurilor de la dosar, Înalta Curte constată că, în condiţiile în care organele vamale din cadrul Direcţiei Regionale Vamale Bucureşti au calculat prin decizia pentru regularizarea situaţiei nr. x/17.10.2016 prejudiciul constând în taxe vamale, accize, TVA şi accesorii aferente în suma totală de 7.901.235 RON stabilit în sarcina societăţii reclamante printr-un act administrativ fiscal ce constituie titlu de creanţă, nu se poate susţine că organul de soluţionare a contestaţiei ar fi în imposibilitate să se pronunţe asupra contestaţiei administrative formulate de reclamantă, cu argumentul că ar fi necesar ca, în prealabil, să se stabilească existenţa sau nu a unei infracţiuni.

Totodată, în soluţionarea contestaţiei fiscale, nu se contestă situaţia de fapt, ci se solicită a se statua asupra calităţii recurentei- reclamante de debitor fiscal, raportat la aplicabilitatea art. 79 din Codul Vamal European, astfel că nu se poate reţine interdependenţa dintre cercetarea penală desfăşurată şi "mijloacele de probă" necesare stabilirii bazei de impozitare.

Înalta Curte reţine că interpretarea prevederilor din legislaţia naţională trebuie făcută într-un mod care să concorde cu garanţiile dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în jurisprudenţa CEDO, cu precădere la termenul rezonabil în derularea procedurilor administrative şi judiciare.

Raportând aceste garanţii la susţinerile intimatului - pârât privind necesitatea existenţei unei soluţii pronunţate pe latura penală a cauzei pentru finalizarea procedurii administrative, Înalta Curte reţine că suspendarea procedurii de soluţionare a contestaţiei administrative a avut drept consecinţă amânarea pe o perioadă consistentă de timp a accesului la justiţie al reclamantei.

Or, aceste împrejurări sunt de natură a afecta drepturile şi interesele legitime ale reclamantei, situaţie ce se impune a fi remediată prin anularea deciziei atacate şi obligarea organului fiscal de a soluţiona pe fond contestaţia administrativă cu care a fost învestit de reclamantă, cu atât mai mult cu cât Înalta Curte constată că nu există niciun impediment pentru organul fiscal de a valorifica rezultatul procesului penal într-o fază ulterioară a procesului civil.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile suspendării soluţionării contestaţiei administrative de către organul fiscal competent, iar hotărârea instanţei de fond este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 277 din Codul de procedură fiscală.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite acţiunea şi va dispune anularea deciziei atacate şi obligarea pârâtei la soluţionarea contestaţiei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A.. împotriva sentinţei nr. 2104 din 26 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând cauza:

Admite acţiunea formulată de reclamanta A.. şi dispune anularea Deciziei nr. 357/09.10.2017 emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor.

Obligă intimata – pârâtă la soluţionarea contestaţiei nr. A SLP 1063/02.05.2017, formulată de către recurenta - reclamantă împotriva deciziei pentru regularizarea situaţiei privind obligaţiile suplimentare stabilite de controlul vamal nr. x/17.10.2016.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 octombrie 2022.