Timeliness of judicial challenge to anti-discrimination council decision: strict 15-day peremptory deadline and public order nature of forfeiture

Şedinţa publică din data de 11 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 09.07.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantul Municipiul Baia Mare a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (CNCD), anularea hotărârii CNCD nr. 89/29.01.2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 120 din 4 februarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia decăderii, invocată de partea reclamantă, ca nefondată, a admis excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată, invocată de partea pârâtă şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Municipiul Baia Mare în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca tardiv formulată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate la punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs reclamantul Municipiul Baia Mare, prin care, invocând incidenţa cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei decăderii pârâtului din dreptul de a ridica excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată, respingerea unei astfel de excepţii şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti.

Printr-un prim set de argumente, subsumate de recurentul-reclamant prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta a susţinut, în esenţă, că hotărârea primei instanţe nu îndeplineşte rigorile unei motivări conforme prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât nu cuprinde argumente de fapt şi de drept care să releve o analiză a legalităţii hotărârii 89/29.01.2020 a Consiliul National pentru Combaterea Discriminării.

Totodată, recurentul a criticat raţionamentul primei instanţe ce a stat la baza respingerii excepţiei decăderii pârâtului din dreptul de a ridica excepţia tardivităţii, apreciind că soluţia astfel pronunţată este contrară prevederilor art. 208 alin. (2) C. proc. civ., excepţia în discuţie neavând, în opinia recurentului, un caracter absolut.

În acest sens, recurentul a învederat că cea mai importantă modificare adusă instituţiei prescripţiei prin noul C. civ. este transformarea caracterului acesteia dintr-o excepţie cu caracter absolut, într-una cu caracter relativ. Făcând trimitere la dispoziţiile art. 2512 alin. (1) şi art. 2513 C. civ., recurentul a argumentat în sensul că prescripţia poate fi opusă numai în primă instanţă, prin întâmpinare sau, atunci când întâmpinarea nu este obligatorie, cel mai târziu la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate, nefiind un aspect de ordine publică. În opinia sa, neinvocarea prescripţiei în termenul prevăzut de lege atrage decăderea părţii dintr-un atare drept, iar cum, în cauza pendinte, CNCD nu a depus întâmpinare, soluţia primei instanţe, de a respinge excepţia decăderii pârâtului din dreptul de a mai invoca tardivitatea cererii de chemare în judecată, a reprezentat o eronată interpretare a normelor de drept material.

Printr-un alt set de argumente, recurentul a criticat şi soluţia de admitere a excepţiei tardivităţii invocate de CNCD, apreciind că prima instanţă a încălcat prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Din această perspectivă, recurentul a argumentat, în esenţă, în sensul că, în ipoteza în care se optează pentru instanţa de contencios administrativ, sunt imperative respectarea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 şi termenul de la art. 11 din Legea nr. 554/2004. Recurentul a mai arătat că legea specială (reprezentată de O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare) prevede la art. 20 alin. (9) că hotărârea Colegiului director poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ, potrivit legii, în timp ce prevederile alin. (10) al art. 20 din O.G. nr. 137/2000 se referă la termenul în care hotărârile CNCD devin executorii, fără a reglementa termenele şi procedura în care actele CNCD pot fi contestate în justiţie. În acest sens, recurentul a evocat şi prevederile art. 275 alin. (4) şi (5) din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Pe fondul acţiunii, prin reiterarea situaţiei de fapt şi a susţinerilor evocate în faţa primei instanţe, recurentul a susţinut, în esenţă, teza nelegalităţii hotărârii CNCD nr. 89/29.01.2020, solicitând trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării nu a formulat întâmpinare, însă, la data de 6 ianuarie 2023 a depus note scrise.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 7 octombrie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Municipiul Baia Mare este nefondat, pentru următoarele considerente:

Răspunzând punctual motivelor de casare invocate de recurent, Înalta Curte consideră că sunt nefondate criticile subsumate de acesta motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Exigenţa motivării hotărârii judecătoreşti este o garanţie a caracterului echitabil al procedurii şi împotriva arbitrariului instanţei, fiind reglementată de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Transpunând dispoziţiile acestei norme în contextul criticilor formulate în cauză, Înalta Curte apreciază că obligaţia instanţei de fond, de a motiva sentinţa pe care a pronunţat-o, priveşte, în esenţă, arătarea situaţiei de fapt pe care a reţinut-o şi a considerentelor de fapt şi de drept pentru care a pronunţat soluţia criticată în recurs, criterii legale pe care, în raport de soluţia pronunţată, sentinţa recurată le îndeplineşte.

Din această perspectivă, Înalta Curte observă că, prin sentinţa civilă nr. 120 din 4 februarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a soluţionat cauza prin reţinerea unei neregularităţi în demersul de sesizare a instanţei de contencios administrativ, în sensul că acesta a fost realizat de parte ulterior epuizării termenului prevăzut de lege. Or, o atare neregularitate, ce a vizat însăşi maniera de sesizare a instanţei, a făcut de prisos o analiză pe fondul cauzei.

Lecturând considerentele sentinţei atacate, Înalta Curte apreciază că hotărârea instanţei de fond, privită din perspectiva aspectelor soluţionate, este clară, precisă şi argumentată juridic, neputând fi realizată, în măsura constatării tardivităţii formulării cererii în contencios administrativ, şi o analiză asupra fondului cauzei. De asemenea, se reţine că judecătorul primei instanţe a răspuns în fapt şi în drept la toate pretenţiile şi apărările formulate de părţi din sus indicata perspectivă, motivând în mod logic şi convingător soluţia cuprinsă în dispozitiv, hotărârea primei instanţe îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele ce au generat soluţia dată şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior.

În consecinţă, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu-şi găseşte incidenţa în cauza pendinte, fiind nefondate criticile subsumate de recurent unui astfel de caz de casare.

În continuare, examinând sentinţa atacată din perspectiva motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu există argumente pentru reformarea hotărârii primei instanţe, întrucât Curtea de Apel Bucureşti a aplicat judicios dispoziţiile de drept substanţial, considerentele prezentate justificând soluţia adoptată.

Contrar celor invocate de recurent, Înalta Curte reţine că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 278/2013, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. r. 450 din 23 iulie 2013, s-a statuat astfel:

(...) textul de lege a fost introdus prin art. I pct. 6 din Legea nr. 324/2006 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 626 din 20 iulie 2006. Or, la acel moment, art. 6 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 avea o redactare diferită de cea din prezent, astfel că folosirea, în cuprinsul textului de lege criticat, a formei articulate cu articol hotărât a substantivului "termen" se justifica, având în vedere ca acesta viza ipoteza normativă a art. 6 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 care, la data respectivă, prevedea că "Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în termen de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ-jurisdicţionale de atac".

Totodată, în acelaşi sens, Curtea observă că textul de lege criticat este plasat în corpul ordonanţei imediat după prevederea care stabileşte că "hotărârea Colegiului director poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ, potrivit legii", cuprinsă în art. 20 alin. (9) din ordonanţă, ceea ce conduce, printr-o interpretare teleologică, la ideea că termenul de 15 zile la care se referă art. 20 alin. (10) este cel prevăzut de art. 6 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în redactarea de la data introducerii în ordonanţă a textului de lege supus în cauza de faţă controlului de constituţionalitate. Ca atare, termenul de 15 zile curge de la data comunicării hotărârii Colegiului director, fiind termenul în care aceasta poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ. Necontestarea în acest termen a hotărârii menţionate conferă acesteia caracter de titlu executoriu.

De altfel, Curtea observă că, în art. 82 alin. (1) din anexa la Ordinul preşedintelui Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nr. 144 din 11 aprilie 2008 privind aprobarea Procedurii interne de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 348 din 6 mai 2008, se precizează explicit şi fără niciun echivoc că hotărârea Colegiului director poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ, în termen de 15 zile de la data comunicării hotărârii. Alin. (2) al aceluiaşi articol reia cuprinsul textului de lege criticat în cauza de faţă, dar în condiţiile clarificării aduse prin alineatul precedent al art. 82 din ordinul menţionat.

Tot astfel, Curtea reţine că împrejurarea că hotărârile Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării nu au întotdeauna natura juridică a unui act administrativ jurisdicţional, aşa cum arată autorul excepţiei, nu are nicio relevanţă sub aspectul posibilităţii existenţei unui alt termen decât cel prevăzut de art. 6 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de vreme ce acesta din urmă nu distinge după cum actele administrative contestate pe calea contenciosului administrativ au sau nu caracter jurisdicţional. Mai mult decât atât, caracterul administrativ jurisdicţional este de esenţa hotărârilor pronunţate în baza art. 20 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000."

Pe cale de consecinţă, prevederile art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000 reglementează atât termenul, cât şi procedura în care hotărârile CNCD pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ, mai precis acţiunea directă în instanţă, fără necesitatea parcurgerii procedurii prealabile reglementate de art. 7 şi fără incidenţa termenului prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004.

De esenţă este şi faptul statuat chiar de Curtea Constituţională, în sensul că procedura derulată de CNCD şi finalizată cu emiterea hotărârii reglementate de art. 20 din O.G. nr. 137/2000 reprezintă o procedură administrativ – jurisdicţională, în sine. Or (observând şi modul de renumerotare a alineatelor art. 6 din Legea nr. 554/2004), Înalta Curte reţine că actelor administrativ - jurisdicţionale le sunt aplicabile prevederile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 (ce, la data de referinţă reţinută în sus citata decizie a Curţii Constituţionale reprezentau alin. (2) al art. 6 din Legea nr. 554/2004), iar nu prevederile art. 6 alin. (2) din actuala numerotaţie a Legii nr. 554/2004, ce privesc actele administrative susceptibile să facă obiectul unei jurisdicţii speciale administrative. De asemenea, în raport de astfel de considerente nu se poate reţine nici incidenţa, în cauza pendinte, a prevederilor art. 275 alin. (4) şi (5) din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Contrar celor afirmate de recurent, Înalta Curte apreciază că nerespectarea termenului de 15 zile la care se referă art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000 atrage sancţiunea decăderii, iar nu stingerea prin prescripţie a dreptului, câtă vreme hotărârea CNCD este emisă urmare unei proceduri administrativ – jurisdicţionale, iar neatacarea ei îi conferă caracter executoriu. Astfel, textul în discuţie reglementează un termen procesual, ce vizează exercitarea dreptului de a sesiza instanţa cu verificarea legalităţii hotărârii administrativ - jurisdicţionale, iar nu un termen de drept material, or, conform prevederilor art. 185 alin. (1) C. proc. civ., când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel.

Înalta Curte reţine că necesitatea stabilirii unor termene imperative de exercitare a drepturilor procesuale derivă din nevoia de a disciplina activitatea procesuală şi de a conferi stabilitate şi securitate raporturilor juridice din societate, motiv pentru care decăderea din drept reprezintă un aspect de ordine publică, instanţa fiind ţinută inclusiv să invoce şi să aplice, din oficiu, termenul de decădere, indiferent dacă cel interesat invocă sau nu o astfel de sancţiune.

Conform prevederilor art. 208 alin. (2) C. proc. civ., excepţiile de ordine publică nu intră în categoria celor vizate de sancţiunea prevăzută de un astfel de text ca fiind aplicabilă pârâtului ce nu a formulat întâmpinare, motiv pentru care prima instanţă a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor sus indicatei prevederi normative, atunci când a respins excepţia opusă de reclamantul Municipiul Baia Mare demersului pârâtului CNCD de a invoca tardivitatea formulării cererii de chemare în judecată.

Se mai reţine că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat anularea hotărârii CNCD nr. 89/29.01.2020, ce a fost predată spre comunicare poştală la data de 04.03.2020 şi a fost cunoscută de reclamant cel mai târziu la data de 25.03.2020 (data formulării, de către reclamantul Municipiul Baia Mare, a plângerii prealabile nr. x/25.03.2020 -dosarul instanţei de fond).

Calculând termenul în care partea avea, în temeiul art. 20 alin. (9) şi (10) din O.G. nr. 137/2000, posibilitatea de a se adresa instanţei de contencios administrativ în vederea învestirii acesteia cu verificarea legalităţii actului administrativ – jurisdicţional în discuţie, Înalta Curte apreciază că un astfel de termen ar fi fost susceptibil a se împlini cel mai târziu la data de 10 aprilie 2020.

În perioada 16.03.2020 – 14.05.2020, pe teritoriul României a fost instituită, însă, starea de urgenţă prin Decretul Preşedintelui României nr. 195/2020, prelungită prin Decretul Preşedintelui României nr. 240/2020. În raport de prevederile art. 41 din Decretul Preşedintelui României nr. 195/2020, conform cărora prescripţiile şi termenele de decădere de orice fel nu încep să curgă, iar, dacă au început să curgă, se suspendă pe toată durata stării de urgenţă instituite potrivit prezentului decret, dispoziţiile art. 2532 pct. 9 teza a II-a din Legea nr. 287/2009 privind C. civ. sau alte dispoziţii legale contrare nefiind aplicabile, Înalta Curte constată că termenul în discuţie a început să curgă, în fapt, la data de 15.05.2020 şi s-a împlinit, conform art. 181 alin. (2) C. proc. civ., la data de 2 iunie 2020 (zilele de 31 mai şi 1 iunie fiind zile nelucrătoare). Or, în cauza pendinte, cererea de chemare în judecată în anularea hotărârii CNCD nr. 89/29.01.2020 a fost formulată la data de 07.07.2020, prin depunerea acesteia la oficiul poştal, cu depăşirea, astfel, a termenului imperativ reglementat de art. 20 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000.

În atare condiţii şi în raport de prevederile art. 185 alin. (1) C. proc. civ. indicate anterior, Înalta Curte apreciază că în mod corect a admis instanţa de fond excepţia tardivităţi introducerii acţiunii şi a respins, în consecinţă, cererea formulată de reclamant. În raport de astfel de aspecte, nu se impune o analiză a chestiunilor de fond evocate prin memoriul de recurs.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 C. proc. civ., fiind conformă prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi dată cu legala interpretare şi aplicare a normelor de drept material şi procedural, motiv pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul Baia Mare, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Baia Mare împotriva sentinţei civile nr. 120 din 4 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 ianuarie 2023.