Court of Accounts audit ruling quashed and remanded for inadequate reasoning under Article 425(1)(b)

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamanta Compania Naţională A. S.A. a solicitat anularea încheierii nr. 64/20.09.2017, precum şi a Deciziei nr. 5/2017, prorogarea termenelor stabilite prin Decizia nr. 5/2017, pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor trasate în sarcina C.N. A. S.A. care nu fac obiectul prezentei contestaţii, iar în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea 554/2004 s-a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 5/2017 până la rămânerea definitivă a prezentei hotărâri.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3099 din 29 iunie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondate atât cererea de suspendare cât şi acţiunea formulată de reclamanta Compania Naţională A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 3099 din 29 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta C.N. A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Recurenta susţine că motivarea instanţei se întemeiază strict pe texte normative care reglementează competenţa Curţii de Conturi. Aşa cum se poate lesne observa, premisa de la care porneşte Curtea de Apel Bucureşti este una eminamente greşită în sensul că C.N. A. nu a contestat competenţa organului de control de a verifica aspectele cuprinse în Decizia nr. 5/2017, ci a înţeles să conteste însuşi rezultatul cercetărilor organului de control, concluziile eronate la care acesta a ajuns în urma cercetărilor efectuate, finalizate prin Decizia nr. 5/2017. Instanţa fondului a fost chemată să verifice tocmai nelegalitatea şi netemeinicia constatărilor reţinute de pârâta Curtea de Conturi. Or, aceasta, prin analiza superficială pe care a făcut-o, rezultat al unei înşiruiri de texte normative mai mult sau mai puţin relevante în dezlegarea pricinii şi prin simpla enumerare a măsurilor dispuse de organul de control, nu s-a pronunţat cu privire la temeinicia celor sesizate de C.N. A. şi s-a limitat la a lua totul tale-quale, la a-şi însuşi punctul de vedere al Curţii de Conturi cu încălcarea flagrantă a textelor normative care au fost invocate în acţiune.

Recurenta mai arată că sunt netemeinice reţinerile Curţii de Apel Bucureşti, care nu a analizat fiecare critică de nelegalitate invocată în acţiune, pentru fiecare abatere şi măsură corespunzătoare în parte, cuprinse în Decizia nr. 5/2017 a Curţii de Conturi, acestea fiind analizate global, în două tranşe de câte 14, respectiv 25 abateri şi măsuri. Procedând în această manieră, instanţa fondului a ajuns la concluzia eronată că actele administrative contestate de reclamantă sunt legale, deoarece Curtea de Conturi are, potrivit prevederilor art. 21, art. 22, art. 23 si art. 29 din Legea nr. 94/1992, competenţa şi autoritatea să efectueze un astfel de control, să reţină respectivele abateri şi să dispună în sarcina acesteia măsurile corespunzătoare pe care le-a trasat.

Însă, C.N. A. S.A. nu a negat competenţa Curţii de Conturi de a efectua verificări în cadrul acesteia, competenţă astfel cum aceasta este reglementată de Legea nr. 94/1992, ci a atacat actul administrativ deoarece acesta a fost emis cu încălcarea legilor din domeniul proprietăţii, publicităţii imobiliare, contabilităţii, achiziţiilor publice, etc.

Totodată, Curtea de Apel Bucureşti a respins de plano toate apărările formulate de recurentă pe considerentul netemeinic că C.N. A. S.A., prin contestaţia formulată, nu a dovedit vătămarea produsă prin actele administrative atacate.

Instanţa fondului a fost investită să analizeze legalitatea şi temeinicia unui act administrativ emis de Curtea de Conturi, în speţă Decizia nr. 5/2017, iar prin coroborarea tuturor probelor administrate în litigiul pendinte urma să se pronunţe motivat, după caz înlăturând pledoaria recurentei cu menţinerea actului administrativ pe care îl aprecia ca temeinic şi legal sau anulând Decizia Curţii de Conturi nr. 5/2017, în condiţiile în care aprecia că sunt netemeinice şi nelegale măsurile dispuse în sarcina C.N. A. S.A. de către organul de control pentru remedierea abaterilor de la legalitate.

Astfel, rezultă fără îndoială că instanţa fondului a procedat la o respingere de plano a solicitărilor, apreciind, în mod netemeinic şi nelegal, fără a analiza înscrisurile depuse la dosarul cauzei şi fără a ţine seama de susţinerile formulate de C.N. A. în acţiunea introductivă, că măsurile dispuse de pârâta Curtea de Conturi nu sunt vătămătoare ca să justifice acest demers litigios, sunt chiar "bune" (pozitive) faţă de specificul lor, fiind menite să restabilească legalitatea.

În opinia recurentei, instanţa de fond a încălcat atât principiul rolului activ consacrat de dispoziţiile art. 22 C. proc. civ. prin cercetarea judecătorească superficială pe care a făcut-o şi prin nevalorizarea întregului material probatoriu depus la dosarul cauzei, cât şi dispoziţiile referitoare la dreptul de proprietate reglementate cu caracter general de art. 480, art. 481 din vechiul C. civ. precum şi dispoziţiile cu caracter special cuprinse în H.G. nr. 371/1998 -actul de înfiinţare al C.N. A. S.A. care consacră regimul de proprietate privată cu privire la imobilele C.N. A., regim contestat de intimata-pârâtă prin Decizia nr. 5/2017.

Sesizările organului de control, cu privire la regimul juridic al bunurilor pe care C.N. A. S.A. le-a primit în administrare şi care ulterior, prin H.G. nr. 371/1998 (invocată de altfel de însăşi instanţa) au devenit proprietatea privată a societăţii comerciale nou înfiinţate trebuiau verificate de instanţă şi nu considerate de plano ca adevărate doar pentru ca emană de la un organ de control, care are competenţa să dispună măsuri de restabilire a legalităţii.

Instanţa a fost investită nu să presupună ci să cerceteze, să analizeze problematica cu care a fost sesizată, iar în măsura în care susţinerile acesteia se dovedeau a fi, în optica sa, neadevărate, să fie înlăturate motivat.

Mai mult decât atât, textele de lege la care face trimitere instanţa nu consacră regimul de proprietate publică al bunurilor pe care C.N. A. le-a primit în administrare prin H.G. nr. 451/1996 pentru a considera, cu temei, că societatea a încălcat normele legale, motiv pentru care a fost "sancţionată" de organul de control, iar măsurile dispuse sunt menite să restabilească ordinea legală încălcată.

Aşadar, tot ceea ce implică modificarea de regim juridic şi trecerea de la dreptul de proprietate asupra imobilelor la dreptul de administrare, operaţiuni multiple de la reducerea capitalului social, înscrierea în Cartea Funciară şi până la modificarea contractelor de credit şi a acordului de eşalonare generează costuri care ar conduce la perturbarea gravă a funcţionarii societăţii, care, încă din anul 2009, se confruntă cu dificultăţi financiare majore şi o lipsă acută de lichidităţi, precum şi la pierderea credibilităţii societăţii în raporturile cu partenerii contractuali şi beneficiarii serviciilor poştale.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că Departamentul XI din cadrul Curţii de Conturi a desfăşurat, în perioada 05.09.2016-16.01.2017, acţiunea de verificare cu tema "Controlul situaţiei, evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat, precum şi legalitatea realizării veniturilor şi a efectuării cheltuielilor", la C.N. A. S.A. şi a încheiat Raportul de control înregistrat la entitate sub nr. x/16.01.2017.

Pentru remedierea abaterilor de la legalitate şi regularitate constatate a fost emisă Decizia nr. 5/19.07.2017, prin care au fost dispuse, în sarcina conducerii entităţii verificate mai multe măsuri.

C.N. A. S.A. a formulat contestaţie, în temeiul pct. 204 din RODAS, aprobat prin H.P. nr. 155/2014, împotriva măsurilor din decizie, care a fost soluţionată nefavorabil prin încheierea nr. 64/20.09.2017 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor.

Ulterior, entitatea verificată a solicitat instanţei de judecată, în condiţiile legii contenciosului administrativ, suspendarea şi anularea măsurilor specificate din decizie, precum şi a încheierii.

Prin sentinţa civilă nr. 3099/29.06.2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins atât cererea de suspendare cât şi acţiunea formulată, ca neîntemeiată.

Procedând astfel, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, pe care instanţa de recurs nu o împărtăşeşte.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel, în raport de dispoziţiile precitate, instanţa are obligaţia să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Şi, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele. În ceea ce priveşte motivaţia, aceasta nu trebuie neapărat să fie lungă, trebuind să fie găsit un echilibru just între formularea scurtă şi buna înţelegere a hotărârii.

Pe de altă parte, această obligaţie a instanţelor judecătoreşti de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudenţa CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 şi paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare şi de practicile diferite privind prezentarea şi redactarea sentinţelor şi hotărârilor în diferite state.

Mai exact, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 şi paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt şi de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt şi a argumentelor cuprinse în actul de sesizare.

Înalta Curte constată că o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menţionat.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanţa superioară, a atribuţiilor de control judiciar, de legalitate şi temeinicie.

Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătoreşti ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanţa nu analizează probele care au fost administrate, nu stabileşte împrejurările de fapt esenţiale în cauză, nu evocă normele substanţiale şi procedurale incidente şi aplicarea lor în speţă, nu analizează argumentele importante şi nu justifică înlăturarea apărărilor esenţiale care susţin opinia contrară, soluţia exprimată prin dispozitiv rămâne nesusţinută şi pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară şi nu permite exercitarea controlului judiciar.

În cauză, însă, instanţa de fond nu a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză cuprinde motivele pe care se întemeiază.

De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, pentru a constitui o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 28.04.2005 în cauza Albina c. României şi hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Circumstanţiind aceste aspecte teoretice la speţa dedusă judecăţii, se constată că judecătorul fondului nu a făcut o analiză efectivă a susţinerilor ambelor părţi şi nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunţată să fie susceptibilă de casare.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond nu a ţinut cont de argumentele, de înscrisurile administrate în cauză, respectiv hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, care au constatat dreptul de proprietate al Poştei Române, analizând superficial, înşiruind texte legale, fără legătură cu soluţionarea pricinii, copiind măsurile instituire de intimată în sarcina recurentei-reclamante.

Instanţa fondului s-a limitat la a copia în considerentele hotărârii recurate situaţia de fapt dedusă judecăţii, reiterând măsurile dispuse în sarcina societăţii, fără nicio analiză cu privire la temeinicia şi legalitatea acestora, făcând trimitere la activitatea de control în condiţiile în care prin acţiunea formulată C.N. A. S.A. nu a contestat competenţa Curţii de Conturi de a efectua controlul activităţii sale, ci însăşi măsurile pe care organul de control le-a trasat în sarcina acesteia.

Or, în aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că, din perspectiva argumentelor precedente, sentinţa atacată este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material şi, întrucât controlul judiciar nu poate fi exercitat, în lipsa unor considerente substanţiale, din care să rezulte o analiză temeinică a legalităţii actului administrativ atacat, prin prisma argumentelor recurentei-reclamante, soluţia care se impune este casarea hotărârii atacate.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza toate susţinerile şi apărările părţilor, va administra probele necesare soluţionării cauzei, urmând a analiza şi celelalte aspecte invocate în susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, faţă de soluţia casării cu trimitere.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă C.N. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 3099 din 29 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iunie 2021.