Judicial review of anti-discrimination sanction: adequacy of administrative act motivation and obligation to conduct full-jurisdiction merits review

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 29.06.2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, B., C., D.:

- anularea Hotărârii nr. 905/11.12.2019 emisă de C.N.C.D. în dosarul nr. x/2019;

- exonerarea de la plata amenzii contravenţionale în cuantum de 5.000 RON;

- în subsidiar, înlocuirea sancţiunii contravenţionale cu avertisment sau reducerea sancţiunii contravenţionale proporţional cu gradul de pericol social, în principal la minimul acesteia de 1.000 RON;

- precum şi acordarea de despăgubiri morale în cuantum de 50.000 RON cauzate reclamantului ca urmare a elaborării, emiterii sau încheierii actului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 425 din 30 martie 2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, B., C., D., având ca obiect "anulare act administrativ - hot. nr. 905/11.12.2019 - email", în parte, a dispus anularea Hotărârii C.N.C.D. nr. 905/11.12.2019 şi a respins, în rest, cererea ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs atât reclamantul A. cât şi pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

Reclamantul A. a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii şi trimiterea cauzei spre reiudecare, fată de lipsa motivării respingerii în rest a cererii de chemare în judecată, precum şi în vederea analizării tuturor motivelor de nelegalitate invocate.

Astfel, prima instanţă a admis, în mod corect, primul capăt de cerere vizând anularea actului administrativ contestat, însă, în ceea ce priveşte capătul de cerere vizând acordarea de despăgubiri morale, în cuantum de 50.000 RON cauzate reclamantului ca urmare a elaborării, emiterii sau încheierii actului, din exprimarea lacunară a primei instanţe "Respinge, în rest, cererea ca neîntemeiată", rezultă că şi acest capăt de cerere a fost respins.

Prima instanţă a pronunţat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluţia de respingere a capătului de cerere vizând acordarea de despăgubiri morale ca urmare a emiterii actului nelegal, prin obligarea în solidar a autorităţii pârâte C.N.C.D., dar şi a funcţionarilor care au participat la emiterea actului, astfel încât nu se pot formula niciun fel de critici cu privire la motivele de fapt şi de drept care au determinat această respingere.

Recurentul a mai susţinut că nu există niciun temei de drept pentru care instanţa învestită cu analiza mai multor motive de nulitate a unui act administrativ individual să nu se pronunţe asupra tuturor acestor motive cu care a fost învestită, fiind astfel încălcate şi în acest caz dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Dintre argumentele neanalizate de instanţă, recurentul a menţionat pe cel vizând excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant a D.", excepţie nesoluţionată de C.N.C.D. în cadrul procedurii de judecată, (deşi este menţionată invocarea acesteia la pct. 21). Dacă această excepţie ar fi fost soluţionată, în mod neechivoc s-ar fi ajuns la clasarea petiţiei, ceea ce dovedeşte vătămarea evidentă a părţii reclamate.

În privinţa acestui aspect, s-a arătat că atât în dosarul nr. x/2020 cât şi în prezenta cauză, în procedura administrativ-jurisdicţională desfăşurată în faţa C.N.C.D. a fost invocată excepţia lipsei calităţii de reprezentant, deci efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat. Astfel, în dosarul nr. x/2020, chiar dacă se poate vorbi doar despre o autoritate de lucru judecat provizorie, Curtea de Apel Bucureşti a apreciat în cadrul considerentelor, dezlegând o chestiune litigioasă: "cu privire la excepţia lipsei calităţii de reprezentant a domnului E. Curtea observă că petiţia înregistrată la C.N.C.D. cu nr. x/29.05.2019 a fost formulată de dl. E., în calitate de reprezentant al pârâtei D..... Deoarece dl. E. nu a îndeplinit obligatia de a face dovada calităţii sale de reprezentant al D., Curtea apreciază că C.N.C.D. trebuia să aplice dispoziţiile art. 65 din Procedura internă de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor din 11.04.2008 aprobată prin Ordinul nr. 144/2008 şi să claseze petiţia. Neclasarea petiţiei prin încălcarea dispoziţiilor imperative menţionate atrage nulitatea hotărârii C.N.C.D."

Faţă de dispoziţiile Ordinului nr. 144/2008, prin care C.N.C.D. şi-a reglementat procedura de judecare a petiţiilor, tocmai în vederea respectării: a) transparenţa procedurii; b) celeritatea; c) contradictorialitatea; d) asigurarea dreptului la apărare; e) protecţia datelor personale; f) disponibilitatea, recurentul a arătat că petenta a formulat petiţia prin reprezentant, dar acest pretins reprezentant nu a făcut niciodată dovada calităţii sale prin ataşarea la petiţie a înscrisului doveditor. Din cuprinsul statutului depus de către petentă, la solicitarea C.N.C.D. formulată cu nerespectarea procedurii anterior menţionate, rezultă doar faptul că semnatarul petitiei - domnul E. - are calitatea de asociat fondator şi nu de preşedinte.

Astfel, deşi recurentul a învestit autoritatea pârâtă cu soluţionarea excepţiei lipsei calităţii de reprezentant a semnatarului petiţiei, C.N.C.D. a refuzat să o soluţioneze în vreun mod, iar la acest moment instanţa de recurs este chemată să verifice legalitatea actului administrativ individual inclusiv faţă de nesoluţionarea unei excepţii ce ar fi condus la clasarea petiţiei, doar pe baza înscrisurilor încuviinţate şi administrate în faţa procedurii administrativ-jurisdicţionale din faţa C.N.C.D., procedură asemănătoare cu cea a instanţelor dejudecată, desfăşurată însă paralel şi separat de aceasta.

O altă excepţie nesoluţionată de C.N.C.D. a fost şi cea a lipsei calităţii procesuale active a petentei, recurentul apreciind că, date fiind dispoziţiile art. 21 din O.U.G. nr. 137/2000, C.N.C.D. trebuia să constate că asociaţia petentă nu intră în sfera altor persoane sau organe cărora legea le recunoaşte o legitimare procesuală activă excepţională. Astfel cum rezultă din considerentele deciziei CCR nr. 1096/2008, doar persoana fizică sau juridică, victimă directă a discriminării poate sesiza Consiliul, cealaltă modalitate fiind autosesizarea, dar, chiar şi în acel caz, desfăşurarea ulterioară a acesteia este lăsată la dispoziţia persoanei vătămate.

Or, în cauză, asociaţia petentă nu a avut calitatea de parte direct vătămată a discriminării şi, în mod firesc, în faţa C.N.C.D. recurentul a invocat şi excepţia lipsei de interes a petentei, ce a fost, de asemenea, lăsată nesoluţionată.

În opinia recurentului, petiţia prezintă un interes vădit nelegitim şi injust, având doar un rol vădit şicanator, cu scopul de a îl discredita şi intimida, ştiind că ea va fi soluţionată de către două persoane de etnie maghiară, cu o atitudine vădit părtinitoare.

Întrucât C.N.C.D. a refuzat să soluţioneze 3 excepţii, care prin admitere ar fi condus la desistarea sa, este evidentă vătămarea recurentului şi prin prisma încălcării dreptului la apărare.

În privinţa motivării în fond a hotărârii C.N.C.D., după redarea pretinselor fapte de discriminare reţinute în sarcina sa, recurentul a arătat că afirmaţiile din cadrul emisiunii ce face obiectul prezentei cauze nu au fost făcute în niciun moment cu rea-credinţă, fiind simple judecăţi de valoare făcute în calitatea sa de jurnalist, care trebuie analizate prin prisma dreptului la liberă exprimare, astfel cum este definit prin art. 10 din Convenţie, în raportare însă la calitatea de jurnalist, dar şi la un partid politic (unde protecţia convenţiei este maximă) sau la instituţi ale statului. De asemenea, a fost subliniat faptul că emisiunea TV incriminată, este una neconvenţională, cu elemente de pamflet şi umor, publicul fiind informat în prealabil despre specificul emisiunii.

Pentru a se încadra în prevederile art. 15 din O.G. nr. 137/2000, fapta imputată trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe: - să fie manifestată în public; - să aibă caracter de propaganda naţionalist-şovină, de instigare la ură rasială sau naţională, fie să aibă drept scop sau să vizeze atingerea demnităţii ori crearea unei atmosfere de intimidare, ostile, degradante, umilitoare sau ofensatoare; - să fie legate de apartenenţa persoanei la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată ori de convingerile, sexul sau orientarea sexuală a acestuia.

A mai apreciat recurentul că, în calitatea sa de jurnalist, trebuie să i se recunoască şi dreptul de a recurge la o anumită doză de exagerare, chiar de provocare. In plus, susţinerile sale au comportat, încă de la început, o notă de subiectivism, care nu a fost ascunsă publicului, iar în cauză nu a fost probată nici existenţa unui criteriu de discriminare, nici împrejurarea că respectiva afirmaţie a condus sau că ar fi putut conduce la crearea unui cadru intimidant, ostil, degradant şi ofensiv, iar referirea la etnia maghiară a fost minimă şi neinvazivă.

Pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi-a întemeiat recursul promovat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Din lecturarea sentinţei recurate rezultă că instanţa de fond a anulat hotărârea C.N.C.D. pe un aspect de formă şi anume din cauza nemotivării acesteia, reţinând, în esenţă, că actul contestat ar cuprinde doar considerente de ordin general, fără a face o analiză a situaţiei de fapt şi de drept expusă în petiţia înaintată spre solutionare.

Recurentul a apreciat că această soluţie este nelegală, fiind rezultatul aplicării eronate a dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat şi la considerentele jurisprudenţiale în baza cărora instanţa consideră nemotivată hotărârea C.N.C.D. Astfel, administrând considerente jurisprudenţiale, instanţa a anulat actul dedus judecăţii, apreciind ca nemotivată hotărârea C.N.C.D. - act administrativ-jurisdicţional (deci emis în condiţii procedurale similare cu cele aplicabile pronuţării hotărârilor judecătoreşti), fără însă a dispune alte măsuri administrative.

În cazul de faţă, reţinându-se nemotivarea actului administrativ-jurisdicţional, dispoziţiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la natura actului dedus judecăţii (act administrativ-jurisidcţional) se aplică în sensul anulării actului, urmat de măsura întreprinderii operaţiunii administrativ-jurisdicţionale de emitere a unui alt act motivat în condiţiile şi sub exigenţele legii. Nu există nici un raţionament logico-juridic pentru care actul jurisdicţional de tip judiciar ar putea fi anulat, urmat de măsura trimiterii spre rejudecare în scopul motivării actului, în timp ce actul administrativ-jurisdicţional, emis în baza unor proceduri şi exigenţe juridice de formă şi conţinut similare (dovadă şi soluţia instanţei de fond recurate), ar trebui anulat fără măsuri analoage.

Printr-un alt set de critici, recurentul a arătat că prima instanţă a aplicat în mod eronat normele de drept material referitoare la motivarea actului administrativ-jurisdicţional dedus judecăţii.

Sub acest aspect, din studiul hotărârii C.N.C.D. contestate rezultă o argumentare suficientă a acesteia din care să poată fi extrase motivele care au stat la baza adoptarii soluţiei. Astfel, din cap. V., începând cu pct. 32 şi până la final (pct. 64) rezultă în mod clar motivele de drept şi de fapt care au condus la constatarea şi sancţionarea faptei de discriminare în spetă.

Hotărârea relevă analiza elementelor specifice unei astfel de speţe, ca ingerinţă în dreptul de exprimare, sub aspectul criteriilor prevederii legale, a scopului legitim, a necesităţii ingerinţei într-o societate democratică, a proporţionalităţii cu scopul urmărit (pct. 33 - 46 din hotărâre), aplicate la fapta concretă dedusă soluţionării sub aspectul contextului în care a avut loc, conţinutului declaraţiilor analizate, locului producerii declaraţiilor analizate, impactului public al declaraţiilor analizate (pct. 47 - 50 din hotărâre).

De asemenea, la pct. 56. 57, există o referire concretă la necesitatea interferenţei statului în limitarea libertăţii de exprimare a părţii reclamate de săvârşirea faptei de discriminare, prin raportare la exigenţele C.E.D.O., aplicat faptei ce făcea obiectul analizei C.N.C.D., care generaliza şi culpabiliza colectiv o minoritate naţională pentru faptele săvârşite de către câteva persoane. Nu în ultimul rând, prin actul dedus judecăţii s-a motivat şi relevanţa stereotipurilor aplicate unor minorităţi naţionale de către societate în general, respectiv jurnalişti în special, care deţin un rol extrem de important în formarea unei societăţi care trebuie să-şi respecte toţi semenii, fără nicio deosebire (incluzând criteriul apartenenţei naţionale, aplicat la caz).

Motivarea hotărârii C.N.C.D. cuprinde considerentele menite să demonstreze concordanţa logico-juridică dintre soluţia adoptată şi adevărul pricinii, aşa cum a fost el văzut de către pârâtul C.N.C.D. Se regăsesc, astfel, dispoziţiile legale incidente speţei, cât şi maniera de aplicare a acestora la caz, sub aspectul elementelor juridice specifice ingerinţei în limitarea dreptului, circumscrise raportului dintre libertatea de exprimare şi dreptul la demnitate: elementul previzibilităţii şi accesibilităţii legale, elementul scopului legitim urmărit, elementul necesităţii ingerinţei, elementul proporţionalităţii.

Mai mult, argumentaţia solutiei este continuată în raport de obiectivul urmărit prin fapta produsă şi contextul producerii, respectiv conţinutul afirmaţiilor şi calitatea autorului, concluziile organului emitent, fiind, astfel, evident, că se regăsesc în cuprinsul actului suficiente elemente motivatoare care să conducă la reţinerea considerentelor proprii ale emitentului actului cu privire la soluţia adoptată.

Toate aceste elemente sunt de natură a releva în mod clar faptul că reclamantul putea cunoaşte motivele pentru care a fost sancţionat contravenţional pentru săvârşirea unei fapte de discriminare prin afirmaţiile împricinate, iar instanţa se regăsea în situaţia obiectivă de a efectua controlul de legalitate aplicat actului contestat. De altfel, faptul că reclamantul a cunoscut în mod concret motivele pentru care a fost sancţionat rezultă din chiar contestaţia formulată, în al căreia conţinut se regăsesc argumente contrare motivelor şi soluţiei C.N.C.D.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimata-pârâtă D. a depus întâmpinare, solicitând în esenţă, respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele următoare:

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate pe calea prevăzută de art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, raportat la art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Hotărârea nr. 905 din 11.12.2019 prin care, soluţionând petiţia D. nr. 1250/12.03.2019, pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a constatat că declaraţiile reclamantului din cadrul emisiunii "Lumea lui A." din data de 24.02.2019 difuzată la postul F. reprezintă tratament diferenţiat, discriminatoriu, pe criteriul naţionalităţii şi a dispus sancţionarea reclamantului cu amendă contravenţională în valoare de 5.000 RON pentru faptele prevăzute de art. 2 alin. (1) şi art. 15 din O.G. nr. 137/2000.

Prin aceeaşi cerere de chemare în judecată, reclamantul a solicitat şi acordarea de despăgubiri morale în cuantum de 50.000 RON cauzate prin adoptarea actului administrativ nelegal.

Soluţionând cauza în primă instanţă, curtea de apel a apreciat, în esenţă, că hotărârea C.N.C.D. este lovită de nulitate pentru nerespectarea cerinţei de formă privind motivarea actului administrativ, astfel încât a dispus anularea acesteia, respingând, în rest, acţiunea reclamantului.

Fiind învestită cu soluţionarea recursurilor promovate, Înalta Curte reţine caracterul fondat al criticii recurentului Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării vizând aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, prevederile art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 instituie un contencios de plină jurisdicţie, în cadrul căruia controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ nu se limitează la aspecte formale ale raportului juridic dedus judecăţii.

În prezenta cauză, în care conduita pretins nelegală a autorităţii pârâte a produs o vătămare reclamantului, prima instanţă s-a limitat la a anula hotărârea C.N.C.D. pentru neîndeplinirea condiţiei de motivare, fără a dispune măsuri pentru restabilirea dreptului sau interesului legitim vătămat. De asemenea, prin anularea hotărârii C.N.C.D. sesizarea adresată acestuia rămane nesoluţionată.

Concret, pentru a da efectivitate mecanismului contenciosului administrativ, instanţa trebuia să cerceteze ea însăşi argumentele părţilor şi să stabilească dacă faptele reclamate reprezintă o situaţie de discriminare, prin examinarea efectivă a înscrisurilor depuse de părţile implicate pentru dovedirea/combaterea celor susţinute.

În acelaşi timp, în urma propriului demers de analiză a aplicării cadrului normativ incident la elementele factuale ale cauzei, contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că hotărârea C.N.C.D. nr. 905 din 11.12.2019 respectă condiţiile de formă impuse de dispoziţiile art. 20 alin. (7) din O.G. nr. 137/2000 şi conţine descrierea faptei de discriminare (declaraţiile incriminate, locul producerii declaraţiilor analizate, impactul public al acestora), expunerea motivelor de fapt şi de drept avute în vedere, analiza cerinţelor impuse pentru acceptarea posibilei ingerinţe a statului asupra dreptului la liberă exprimare (scopul legitim, necesitatea ingerinţei, proporţionalitatea cu scopul urmărit), considerentele proprii ale emitentului actului cu privire la soluţia adoptată.

Lipsa motivării actului administrativ a fost singurul motiv de nelegalitate a hotărârii C.N.C.D. reţinut de instanţa de fond în sentinţa recurată, astfel încât netemeinicia acestui motiv conduce la concluzia nelegalităţii soluţiei de anulare şi a caracterului fondat al recursurilor declarate în cauză.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar constată că se impune casarea sentinţei recurate pentru necercetarea fondului cauzei, atât în ceea ce priveşte celelalte motive de nelegalitate a hotărârii C.N.C.D. invocate de reclamant, cât şi în privinţa capătului de cerere accesoriu vizând acordarea despăgubirilor morale, lăsat neanalizat de către prima instanţă.

Casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare corespunde unei nevoi reale de respectare a principiilor ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul rolului judecătorului în aflarea adevărului, fiind, totodată, impusă şi de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa cazurilor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 raportat la art. 498 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile promovate, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă va cerceta fondul cauzei în condiţiile anterior menţionate, printr-un examen efectiv al tuturor capetelor de cerere şi argumentelor prezentate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, al întâmpinărilor sau al cererilor de recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de reclamantul A. şi de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei civile nr. 425 din 30 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 26 ianuarie 2023.