Ministerial order requiring occupational medicine unfit opinion for military reserve transfer does not unlawfully restrict statutory reserve rights for officers classified as fit with limitations

Şedinţa publică din data de 4 iulie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 30 august 2022, pe rolul Curţii de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu Ministerul Apărării Naţionale, a solicitat:

(i) în principal, constatarea inexistenţei art. I pct. 2 [art. 12(l)] din Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. MS 65 din 25.03.2021 pentru modificarea şi completarea Instrucţiunilor privind aplicarea unitară a unor prevederi ale Legii nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare aprobate prin Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. M.S. 42/2011, motivat de lipsa publicării acestui act normativ în Monitorul Oficial al României şi, pe cale de consecinţă, a inopozabilităţii acestuia;

(ii) în subsidiar, în ipoteza respingerii capătului principal de cerere, constatarea nulităţii absolute a art. I pct. 2 [art. 12 alin. 1] din Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. M.S. 65 din 25.032021 pentru modificarea şi completarea Instrucţiunilor privind aplicarea unitară a unor prevederi ale Legii nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare aprobate prin Ordinul Ministrului Apărării Naţionale nr. MS 42/2011, cu consecinţa lipsirii de efecte juridice a actului atacat, acesta fiind în contradicţie cu prevederile art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, care este o lege organică.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 21 din 25 ianuarie 2023, Curtea de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea reclamantului, a anulat art. I pct. 2 (art. 12 (1) din Ordinul Ministerului Apărării Naţionale nr. M.S. 65/25.03.2021 şi a obligat pârâtul să achite reclamantului suma de 5.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 21 din 25 ianuarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, în principal, să se constate că acţiunea este lipsită de interes şi rămasă fără obiect, iar în subsidiar, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât invocă rămânerea fără interes, respectiv fără obiect a cererii, arătând că reclamantul a fost trecut în rezervă la data de 01.01.2023, potrivit ordinului şefului statului major al forţelor terestre nr. FTSP 91/20.02.2023.

Obiectul cererii îl constituie anularea art. I pct. 2 din Ordinul MApN nr. MS 65/2021 care modifică art. 12 alin. (1) din Instrucţiunile privind aplicarea unitară a unor prevederi ale Legii nr. 80/1995, aprobate prin Ordinul MApN nr. MS 42/2011.

Având în vedre că reclamantul a fost trecut în rezervă în temeiul art. 85 alin. (1) lit. a) indice 1) din Legea nr. 80/1995, reclamantul nu mai justifică un interes în susţinerea acţiunii, respectiv acţiunea acestuia a rămas fără obiect.

Cât priveşte motivele pentru care instanţa de fond a dispus anularea prevederilor anterior evocate din Ordinul MApN nr. MS 65/2021, recurentul-pârât arată că, în preambulul Ordinului, este menţionat ca temei al emiterii şi alin. (2) al art. 85 din Legea nr. 80/1995, potrivit căruia trecerea în rezervă în condiţiile aplicării art. 85 alin. (1) lit. c) – clasarea "apt limitat" de către comisiile de expertiză medico-militară – se face la propunerea comandanţilor unităţilor din care fac parte cadrele militare în cauză.

Deci, trecerea în rezervă nu se face ca în condiţiile prevăzute la lit. b) –"inapt pentru serviciul militar" –, situaţie în care trecerea în rezervă are loc din oficiu.

În scopul fundamentării propunerii de trecere în rezervă a comandantului unităţii militare şi pentru eliminarea arbitrariului ce ar putea interveni în procesul decizional au fost avute în vedere dispoziţiile Legii nr. 418/2004 privind statutul profesional specific al medicului de medicină a muncii şi ale H.G. nr. 355/2007.

Potrivit art. 8 lit. f) din Legea nr. 418/2004, medicul de medicină a muncii stabileşte aptitudinea în muncă, cu ocazia oricărei examinări medicale, iar potrivit art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 355/2007, aptitudinea în muncă reprezintă capacitatea lucrătorului din punct de vedere medical de a desfăşura activitatea la locul de muncă în profesia/funcţia pentru care se solicită examenul medical.

Măsura trecerii în rezervă a unui cadru militar clasat "apt limitat" nu intervine în mod automat, acesta având doar o vocaţie la eventuala trecere în rezervă. Expertiza medicului de medicină a muncii stabileşte aptitudinea sau inaptitudinea în muncă, raportat la atribuţiile din fişa postului şi condiţiile de muncă.

Prin urmare, dispoziţiile din ordin criticate au fost introduse cu respectarea cadrului normativ superior, prevederile art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995 trebuind coroborate cu cele ale alin. (2) ale aceluiaşi text de lege.

Specialităţile medicale prevăzute de lege şi respectiv de ordin (şi anume, comisiile de expertiză medico-militară, pe de o parte şi medicul de medicină a muncii, pe de altă parte) sunt complementare, expertiza medicală a capacităţii de muncă stabilind capacitatea de muncă, în timp ce expertiza medico-militară urmăreşte aptitudinile pentru îndeplinirea serviciului militar (accentul fiind pus, în acest caz, pe specificul militar).

Ca atare, prevederile ordinului respectă normele de rang superior precum şi cerinţele impuse de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că ordinul, prin dispoziţiile a căror anulare s-a solicitat, limitează posibilitatea trecerii în rezervă a cadrului militar clasat "apt limitat" cu încălcarea prevederilor art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995, care este actul normativ de rang superior.

Instanţa de fond a reţinut corect că ordinul nu respectă prevederile Legii nr. 24/2000, stabilind o cerinţă suplimentară, respectiv limitând posibilitatea propunerii de trecere în rezervă a cadrului militar de existenţa avizului "inapt" emis de medicul cu specialitatea medicina muncii. În acest fel, este depăşit cadrul stabilit de art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995, în baza şi executarea căruia ordinul a fost emis.

Instanţa de fond nu a fost chemată să facă o analiză judicioasă a situaţiilor şi condiţiilor pentru trecerea în rezervă a cadrelor militare, ci a fost chemată doar să constate dacă norma infralegală depăşeşte sau nu cadrul stabilit de art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995.

Este adevărat că o clasare a cadrului militar ca "apt limitat" nu obligă comandantul unităţii militar din care face parte să-l treacă în rezervă, însă atâta vreme cât cadrul militar nu solicită menţinerea în activitate, acestuia trebuie să i se soluţioneze cererea de trecere în rezervă în conformitate cu dispoziţiile art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995. Aceste dispoziţii trebuie coroborate cu cele ale art. 21 alin. (4) din aceeaşi lege, conform cărora un astfel de cadru militar, clasat "apt limitat", poate fi menţinut sau rechemat în activitate, la cerere.

Or, art. 85 alin. (1) lit. c) arată că militarii sunt trecuţi în rezervă cu excepţia situaţiilor în care intervine menţinerea în activitate, în condiţiile art. 21 alin. (4).

Cât priveşte invocata lipsă de interes sau rămânere fără obiect a cererii, intimatul-reclamant arată că, într-adevăr, a trecut în rezervă în 2023, în temeiul art. 85 alin. (1) lit. a) indice 1) din Legea nr. 80/1995, respectiv la împlinirea vârstei care conferă dreptul la pensie de serviciu pentru limită de vârstă, cu reducerea vârstei standard de pensionare, în condiţiile legii. Însă, acţiunea a fost formulată în contextul cererii de trecere în rezervă întemeiate pe art. 85 alin. (1) lit. c), înregistrată la data de 01.07.2021.

Reclamantul are, în continuare, un interes determinat, legitim, personal şi actual, în sensul art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., prin raportare la vătămarea care i-a fost produsă prin nesoluţionarea în mod favorabil a cererii de trecere în rezervă întemeiate pe art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Apărării Naţionale este fondat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

O primă critică susţinută prin recurs se referă la o chestiune procedurală, şi anume lipsa de interes a intimatului-reclamant în a mai susţine acţiunea în anulare, dată fiind trecerea sa în rezervă în temeiul art. 85 alin. (1) lit. a) indice 1) din Legea nr. 80/1995, în timpul judecăţii.

Înalta Curte constată că excepţia lipsei de interes, respectiv neîndeplinirea de către reclamant a condiţiei ca interesul său procesual să rămână actual până la finalizarea litigiului, este greşit susţinută de către recurentul-pârât pe temeiul intervenirii situaţiei de fapt anterior menţionate.

Astfel, acţiunea în anularea Ordinului MApN nr. MS 65/2021 a fost declanşată de către reclamant în contextul formulării unei cereri de anulare a actului administrativ individual prin care s-a refuzat reclamantului trecerea în rezervă la cerere, în temeiul art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995.

Reclamantul a precizat că ultim menţionata cerere de anulare a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Satu Mare, sub numărul de dosar x/2021 Acţiunea a fost a respinsă în fond, iar soluţia este atacată cu recurs la Curtea de Apel Oradea, judecata recursului fiind suspendată până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze. Suspendarea a avut loc pentru că soluţionarea pricinii depinde de soluţia ce se va pronunţa în cauza pendinte, în condiţiile în care refuzul de trecere în rezervă s-a întemeiat pe dispoziţiile atacate ale Ordinului MApN nr. MS 65/2021.

Câtă vreme refuzul de a dispune trecerea în rezervă în temeiul art. 85 alin. (1) lit. c) din lege a fost dedus controlului în contencios administrativ, subzistă interesul reclamantului de a obţine anularea ordinului, fiind îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ.

De asemenea, recurentul-pârât se referă greşit la o lipsă de obiect a cererii, bazându-se pe acelaşi element factual al trecerii în rezervă a reclamantului pe parcursul judecăţii, obiectul acţiunii rămânând în fiinţă câtă vreme actul administrativ normativ a produs efecte şi, mai mult, este în vigoare.

Trecând la analiza motivului de recurs de fond, se constată că prima instanţă a concluzionat în sensul nelegalităţii dispoziţiilor art. I pct. 2 din Ordinul MApN nr. MS 65/2021, care modifică art. 12 alin. (1) din Instrucţiunile adoptate prin Ordinul MApN nr. MS 42/2011, bazându-se pe o interpretare greşită a dispoziţiilor legale de rang superior cuprinse în art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995.

În acest sens, a reţinut că dispoziţia anterior menţionată din lege acordă cadrelor militare posibilitatea trecerii în rezervă cu o singură condiţie, aceea de a fi clasaţi "apt limitat" de către comisiile de expertiză medico-legală.

Instanţa de fond nu a observat că dispoziţiile art. 85 alin. (1) lit. c) trebuie coroborate cu cele ale alin. (2) al aceluiaşi text al Legii nr. 80/1995, potrivit căruia trecerea în rezervă în condiţiile prevăzute la alin. (1) lit. c) are loc exclusiv la propunerea comandatului unităţii din care face parte cadrul militar clasat apt limitat.

Or, pentru a fundamenta decizia comandantului unităţii de propunere a trecerii în rezervă şi a elimina arbitrariul din procesul decizional, ordinul stabileşte că această propunere se va baza pe avizul medical "inapt" eliberat de medicul de specialitatea medicina muncii, eliberat în baza prevederilor H.G. nr. 355/2007.

Introducerea acestui criteriu de orientare a deciziei comandantului se bazează pe raţiunea de a stabili incompatibilitatea afecţiunii medicale care a determinat clasarea cadrului militar ca fiind "apt limitat" cu atribuţiile funcţiei precum şi imposibilitatea îndeplinirii acestor atribuţii, fără riscul agravării stării de sănătate.

Nu se poate reţine că ordinul introduce o condiţie nouă pentru trecerea în rezervă, ci dispoziţiile sale sunt menite să asigure obiectivitatea procesului decizional, respectiv să fundamenteze propunerea comandantului unităţii militare, ordinul fiind emis şi în baza, respectiv executarea, alin. (2) al art. 85 din Legea nr. 80/1995.

În cazul prevăzut de art. 85 alin. (1) lit. c), trecerea în rezervă nu este lăsată la latitudinea cadrului militar, aşa cum rezultă în mod explicit din prevederile alin. (2) al aceluiaşi text de lege.

Potrivit acestuia, trecerea în rezervă la cererea cadrului militar este posibilă numai în situaţia prevăzută la alin. (1) lit. a) indice 1), respectiv la împlinirea vârstei care conferă dreptul la pensie de serviciu pentru limită de vârstă cu reducerea vârstei standard de pensionare, în condiţiile legii.

Nici coroborarea art. 85 cu dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Legea nr. 80/1995 nu conduce la soluţia dispusă de instanţa de fond întrucât din dispoziţiile art. 21 alin. (4) nu rezultă că trecerea în rezervă a cadrului militar clasat "apt limitat" este posibilă la cerere, ci că acesta poate fi menţinut sau rechemat în activitate la cerere, însă tot în condiţiile stabilite prin ordin de conducătorul instituţiei.

În concluzie, atributul dispoziţiei asupra trecerii în rezervă în cazul clasării "apt limitat" pentru serviciul militar a cadrului militar revine, potrivit Legii nr. 80/1985, comandantului unităţii militare, iar ordinul nu face decât să stabilească un criteriu obiectiv de exercitare a atributului comandantului, respectiv recurgerea la avizul medicului de medicină a muncii care, în raport de dispoziţiile Legii nr. 418/2004 şi ale H.G. nr. 355/2007 este un mijloc de a stabili aptitudinea în muncă a militarului, în raport de activitatea pe care o desfăşoară efectiv.

Aşa cum susţine recurentul-pârât, cele două tipuri de examinări medicale (cea medico-militară şi cea de medicină a muncii) sunt complementare, iar cea din urmă este menită să coreleze capacitatea de muncă individuală cu mediul de muncă şi atribuţiile cadrului militar în privinţa căruia expertiza medico-militară a stabilit clasarea "apt limitat".

În concluzie, instanţa de fond a reţinut, cu aplicarea greşită a legii, o încălcare a art. 78 din Legea nr. 24/2000, în sensul depăşirii prin ordinul atacat a cadrului normativ de rang superior stabilit de art. 85 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995, în executarea căruia a fost emis.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa şi, în rejudecare, va respinge cererea reclamantului de anulare a art. I pct. 2 din Ordinul MApN nr. MS 65/2021.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Apărării Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 21 din 25 ianuarie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 iulie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.