Government appeal upheld; fines on Prime Minister for delayed enforcement quashed and case remanded for retrial.

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 6 iunie 2022, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat aplicarea conducătorului Guvernului României a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat şi acordarea de penalităţi de întârziere în cuantum de 1000 RON pe zi de întârziere, începând cu data de 08.05.2019 şi până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu, în condiţiile art. 906 C. proc. civ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2393 din 20 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins ca neîntemeiate excepţiile prescripţiei dreptului material la acţiune, inadmisibilităţii, lipsei calităţii procesuale active, lipsei de obiect şi lipsei de interes;

(ii) a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României;

(iii) a aplicat Prim-ministrului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, până la executarea deciziei civile nr. 2370/08.05.2019;

(iv) a obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamanţi a penalităţilor în cuantum de 500 RON pe zi de întârziere până la executarea deciziei civile nr. 2370/08.05.2019.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2393 din 20 decembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Un prim motiv de nelegalitate a hotărârii recurate, încadrat de recurentul-pârât în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizează pronunţarea soluţiei în contradictoriu exclusiv cu pârâtul Guvernul României. Reclamanţii au chemat în judecată doar acest pârât, însă pretenţiile formulate vizează şi amendarea conducătorului autorităţii publice, fără a se face vreo referire în cuprinsul cererii la solicitarea de citare în cauză a Prim-ministrul României. Cu toate acestea, instanţa de fond a admis acţiunea şi a dispus amendarea Prim-ministrului României, deşi, în condiţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., era datoare să statueze limitele cadrului procesual, fără a depăşi limitele învestirii de care era ţinută conform art. 389 raportat la art. 392 şi art. 9 C. proc. civ.

Prin urmare, recurentul-pârât consideră că prima instanţă a judecat pricina cu încălcarea normelor de procedură care reglementează cadrul procesual şi cu nesocotirea principiului disponibilităţii.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond trebuia să respingă cererea de chemare în judecată ca rămasă fără obiect, în raport de împrejurarea că, la data de 8 iunie 2022, a fost publicată în Monitorul Oficial al României H.G. nr. 746/2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii D. S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia. Acţiunea a fost depusă la data de 6 iunie 2022, iar pronunţarea sentinţei recurate s-a făcut la 20 decembrie 2022, dată la care cererea de chemare în judecată era rămasă fără obiect, ca urmare a executării benevole a obligaţiei de a face ce rezultă din dispozitivul titlului executoriu – decizia nr. ÎCCJ – SCAF nr. 2370/2019.

Din această perspectivă, consideră recurentul-pârât că hotărârea judecătorească criticată conţine motive străine de natura cauzei, câtă vreme cererea reclamanţilor se fundamentează pe susţinerea neîndeplinirii de către Guvernul României a obligaţiei dispuse prin titlul executoriu, iar această obligaţie a fost executată prin emiterea H.G. nr. 746/2022. Totodată, instanţa de fond a analizat legalitatea acestui act administrativ în afara limitelor învestirii, reţinând fără temei că autoritatea executivă are obligaţia de a reglementa prin hotărârea de guvern un procent fix de 8% din acţiunile D., care va fi vândut salariaţilor, interpretând într-o manieră proprie şi nelegală sintagma "până la 8%" din cuprinsul art. 9 din Anexa I la O.U.G. nr. 49/1999.

Faţă de aceste aspecte, apreciază recurentul-pârât că în cauză s-a relevat şi o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti de către prima instanţă, câtă vreme, prin admiterea acţiunii, a fost nesocotită voinţa legiuitorului.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât susţine că acţiunea este neîntemeiată, neputându-se face aplicarea măsurilor de constrângere prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, întrucât, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, a fost executată obligaţia instituită prin titlul executoriu.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi A., B., şi C. au depus întâmpinare, prin care au invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Susţin intimaţii-reclamanţi că instanţa de judecată nu a depăşit limitele învestirii sale şi nici nu a nesocotit principiul disponibilităţii, fiind învestită în mod expres cu un capăt de cerere vizând aplicarea unei amenzi conducătorului Guvernului României, iar recurentul-pârât nu a indicat în concret care sunt regulile de procedură a căror nerespectarea atrage nulitatea sentinţei atacate.

Consideră intimaţii-reclamanţi că, în speţă, cadrul procesual a fost stabilit cu respectarea art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nu se impunea citarea în cauzaă a Prim-ministrului României, de vreme ce acesta nu a avut calitate procesuală în litigiul finalizat cu pronunţarea deciziei nr. 2370/2019, ce constituie titlu executoriu. Din modul de redactare a acestui text de lege rezultă că nu este necesară chemarea în judecată, în calitate de pârât, a conducătorului autorităţii publice, sancţionarea sa fiind doar un mijloc de constrângere la executarea obligaţiei, astfel că nu ar fi încălcate principiile dreptului la apărare, contradictorialităţii şi egalităţii de arme.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-pârât referitoare la rămânerea fără obiect a acţiunii, raportat la adoptarea H.G. nr. 746/2022, susţin intimaţii-reclamanţi că acest argument nu se circumscrie niciunui motiv legal de casare.

Mai arată că prima instanţă, pentru a aprecia asupra existenţei obiectului şi interesului acţiunii, a făcut o analiză necesară cu privire la H.G. nr. 746/2022, pentru a stabili dacă acest act administrativ valoarează punerea în executare a titlului executoriu. Contrar susţinerilor recurentului-pârât, instanţa nu a analizat legalitatea hotărârii de guvern, ci doar măsra în care aceasta reprezintă o punere în executare a deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019, astfel că nu se poate aprecia că hotărârea conţine motive străine de natura pricinii ori că ar fi fost depăşite atribuţiile puterii judecătoreşti.

Învederează intimaţii-reclamanţi că achiesează întrutotul la considerentele instanţei de fond, care a constatat că H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o punere în executare a deciziei ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019. Însă, chiar în cazul în care s-ar aprecia în sens contrar, consideră că soluţia de obligare a pârâtului la plata penalităţilor ar trebui menţinută, având în vedere că, timp de 3 ani, în lipsa adoptării hotărârii de guvern, nu a existat posibilitatea achiziţionării acţiunilor, situaţie care a determinat pierderi financiare reprezentate de dividendele ce puteau fi încasate sau de preţul la care puteau fi vândute ulterior acţiunile achiziţionate. Neexecutarea în termenul legal a obligaţiei din titlul executoriu a produs daune materiale în patrimoniul intimaţilor-reclamanţi, constând în beneficiul nerealizat, iar penalităţile de întârziere se datorează şi pentru nerespectarea în mod culpabil a termenului pentru punerea în executare a deciziei judecătoreşti.

Mai solicită intimaţii-reclamanţi a fi avută în vedere Decizia nr. 2/2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile privind interpretarea prevederilor art. 24 alin. (1) – (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004, în cuprinsul căreia nu se analizează simplul fapt al neîndeplinirii obligaţiei, ci şi neîndeplinirea la timp a acesteia. Astfel, instanţa este ţinută să verifice dacă obligaţia a fost îndeplinită cu întârziere, dispunând măsurile ce se impun ca urmare a nerespectării termenului de executare şi anume plata penalităţilor pe perioada în care obligaţia nu a fost dusă la îndeplinire.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este fondat, pentru considerentele ce se succedă:

Examinând excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, Înalta Curte constată, contrar susţinerilor intimaţilor-reclamanţi, că recursul respectă cerinţa motivării, cuprinzând critici clare şi punctuale la adresa sentinţei recurate, singura chestiune ce trebuie lămurită fiind aceea a încadrării corespunzătoare a motivelor de nelegalitate prezentate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În acest sens, Înalta Curte reţine că recurentul-pârât a încadrat recursul în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ., însă criticile referitoare la greşita stabilire a cadrului procesual pasiv şi la soluţiile pronunţate asupra excepţiilor lipsei de obiect şi lipsei de interes a acţiunii se subsumează art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar restul criticilor se circumscriu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Deşi a susţinut, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 6 C. proc. civ., caracterul pretins străin de natura cauzei al unor considerente ale sentinţei recurate, precum şi depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, argumentele recurentului-pârât vizează, în esenţă, greşita aplicare îa prevederilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, motive ce pot fi analizate conform cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte va respinge, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimaţii-reclamanţi A., B. şi C., urmând a analiza recursul prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Procedând la analiza criticilor de nelegalitate invocate în recurs, Înalta Curte va examina, cu prioritate, motivul referitor la soluţionarea cauzei fără stabilirea corespunzătoare a cadrului procesual pasiv, subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Cereea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A., B. şi C. a fost structurată în 2 capete de cerere şi vizează, pe de-o parte, amendarea conducătorului autorităţii publice, respectiv a Prim-ministrului Guvernului României, cu amendă în cuantum de de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere pentru neexcutarea benevolă a obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, iar pe de altă parte, obligarea pârâtului Guvernul României la plata penalităţilor de întârziere în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere, începând cu data de 8.05.2019 până la data executării obligaţiei prevăzute în titlul executoriu.

Aceste petite distincte privesc doi subiecţi de drept diferiţi, dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pe care se întemeiază acţiunea, reglementând măsuri de constrângere diferite, aplicabile autorităţii publice şi, distinct, conducătorului acesteia. Astfel fiind, cererea de aplicare a amenzii în sarcina conducătorului autorităţii publice care nu a executat hotărârea pronunţată de instanţa de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la rămânerea ei definitivă trebuie judecată în contradictoriu cu respectivul conducător al autorităţii publice.

Reclamanţii au solicitat chemarea în judecată doar a Guvernului României, care putea fi obligat la plata penalităţilor solicitate conform celui de-al doilea petit al cererii, omiţând din cadrul procesual pasiv pe Prim-ministrul Guvernului României, care, în calitate de conducător au autorităţii publice, putea fi obligat la plata amenzii solicitate prin primul petit al cererii. Făcând abstracţie de această omisiune a cererii introductive, prima instanţă a procedat la judecarea cauzei şi, prin dispozitivul sentinţei recurate, a aplicat Prim-ministrului Guvernului României o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere până la executarea obligaţiei ce rezultă din titlul executoriu.

Înalta Curte constată că, prin aplicarea amenzii prevăzute de dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în sarcina unui terţ care nu a fost introdus în cauză în calitate de pârât şi nici citat potrivit dispoziţiilor legale, prima instanţă a încălcat principiul contradictorialităţii (art. 14 C. proc. civ.) şi principiul dreptului la apărare (art. 13 C. proc. civ.), dispunând măsuri împotriva unui subiect de drept care nu a avut posibilitatea de a cunoaşte pretenţiile reclamanţilor şi nici a de a formula apărări cu privire la obiectul dedus judecăţii.

În condiţiile în care reclamanţii nu au înţeles să cheme în judecată, în calitate de pârât, pe Prim-ministrul Guvernului României, faţă de care au formulat pretenţii prin cel de-al doilea petit al acţiunii, instanţa de fond trebuia să recurgă la dispoziţiile art. 161 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora: "Instanţa de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept", coroborate cu cele ale art. 78 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora "În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa pe fond."

Verificarea cadrului procesual subiectiv în care se soluţionează o cerere de chemare în judecată este o chestiune de ordine publică, judecătorul învestit cu soluţionarea cererii având îndatorirea să se asigure de participarea la judecată a terţilor fără a căror citare pricina nu poate fi soluţionată pe fond.

Trebuie subliniat că instanţa de judecată nu are dreptul introducerii în cauză, din oficiu, a unei părţi, însă are obligaţia de a pune în discuţia părţilor, în raport şi de dispoziţiile art. 78 C. proc. civ., necesitatea întregirii cadrului procesual, în funcţie de datele concrete ale speţei şi de obiectul litigiului. Omiţând să pună în discuţia părţilor necesitatea întregirii cadrului procesual cu Primul ministru al Guvernului României, instanţa de judecată a pronunţat o hotărâre nelegală, neputându-se concepe aplicarea amenzii conducătorului autorităţii publice, fără participarea acestuia la judecată.

Greşita constituire a cadrului procesual pasiv, ignorarea principiilor anterior menţionate şi a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei conduc la concluzia nerespectării exigenţelor procedurale stabilite sub sancţiunea nulităţii şi determină incidenţa cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte apreciază că se impune casarea integrală a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, pentru ca instanţa de fond să procedeze, în condiţiile art. 161 din legea nr. 554/2004 şi art. 78 C. proc. civ., la stabilirea cadrului procesual pasiv în raport de petitele cererii de chemare în judecată şi a temeiurilor de drept pe care se sprijină, în condiţii de contradictorialitate şi cu respectarea dreptului la apărare al părţilor.

În raport de viciile de ordin procedural înfăţişate, de natură a conduce la casarea în tot a sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, Înalta Curte constată că nu se mai impune analizarea celorlalte critici de nelegalitate circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. şi nici a celor subsumate pct. 8 al acestui text de lege, urmând a fi avute în vedere de către instanţa de fond cu ocazia rejudecării cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 497 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Guvernul României, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, ca neîntemeiată.

Admite recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 2393 din 20 decembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.