Conflict of jurisdiction over immigration employment refusal appeals under O.G. 25/2014 vs. Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul litigiului

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş - Severin, a contestat refuzul pârâtului Inspectoratul General pentru Imigrări Caraş - Severin nr. x/BICS/OCA din 18.01.2023 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru dl. B., posesor al paşaportului nr. x, valabil până la data de 11.10.2031, emis de autorităţile din Pakistan, al permisului unic de şedere valabil până la data de 27.09.2023, solicitând anularea actului emis de către pârât.

La data de 16 februarie 2023, reclamanta S.C. A. S.R.L şi-a precizat acţiunea, solicitând emiterea un nou act privind soluţionarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare pentru cetăţeanul străin, raportat la înscrisurile în probaţiune depuse la dosarul cauzei.

1.2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Prin sentinţa civilă nr. 224 din 26 aprilie 2023 a Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal s-a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L. în favoarea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel Timişoara a reţinut, în esenţă, că deşi potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, totuşi dispoziţiile art. 10 alin. (1) din acest din urmă act normativ dispun că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Raportat la jurisprudenţa obligatorie a Curţii Constituţionale (indicată în cuprinsul sentinţei) şi la natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea de Apel a reţinut că nu se poate deroga de la competenţa stabilită de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decât printr-o lege organică, iar nu printr-o ordonanţă de guvern (lege ordinară).

Prin urmare, instanţa competentă să judece cauza se determină potrivit art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, în favoarea Tribunalului Timiş, în raport de rangul autorităţii locale emitente a refuzului contestat şi de locul situării sediului reclamantei.

Prin sentinţa civilă nr. 479 din 23 mai 2023 pronunţată de Tribunalul Timiş – secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale a instanţei, invocată din oficiu, cauza fiind declinată în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, s-a suspendat judecata cauzei şi s-a sesizat Înalta Curte de Casaţie si Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unui regulator de competenţă.

În motivarea acestei soluţii, tribunalul a reţinut că, în fond, competenţa materială a instanţei de contencios administrativ este determinată de două criterii: poziţionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ. Aceste criterii sunt aplicabile în măsura în care nu există o normă de competenţă specială, care să instituie o competenţă derogatorie.

Or, în speţă, există o normă de competenţă derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competenţa materială de primă instanţă a Curţii de Apel pentru soluţionarea acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, şi anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014.

A mai reţinut că, pe perioada de activitate a unei dispoziţii dintr-o lege (fie ea organică sau ordinară), aceasta se bucură de prezumţia de constituţionalitate. În lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor care îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele sesizate îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu obiectul dedus judecăţii şi prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte reţine că obiectul cererii introductive îl reprezintă refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş - Severin de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetăţeanului străin pe teritoriul României.

Instanţele aflate în conflict au exprimat opinii contrare cu privire la actul normativ care determină competenţa materială de soluţionare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluţionarea contestaţiei împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabileşte competenţa generală a tribunalului de a soluţiona acţiunile împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale.

Examinând argumentele expuse de Curtea de Apel Timişoara şi Tribunalul Timiş, Înalta Curte constată că această din urmă instanţă a stabilit corect competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze, în raport de dispoziţiile art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, potrivit cărora: "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Înalta Curte reţine că O.G. nr. 25/2014 are caracter de lege specială faţă de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ şi care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziţii normative derogatorii, o competenţă specială în raport de obiectul cererii.

În ceea ce priveşte cerinţa din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competenţă derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naştere la interpretări contrarii din partea instanţelor aflate în conflict a fost inclusă în articolul de lege menţionat prin Legea nr. 97/2008.

Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 a fost adoptată ulterior Legii nr. 97/2008, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016, astfel că, indiferent de situaţia normativă creată prin modificarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, manifestarea de voinţă a legiuitorului este evidentă în sensul stabilirii unei competenţe speciale, derogatorie de la norma generală, în soluţionarea contestaţiilor împotriva refuzului de emitere a avizelor de angajare de către birourile teritoriale de imigrări. O altă interpretare ar conduce la ideea lipsirii de efecte a art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 încă de la momentul adoptării sale, ipoteză evident nerezonabilă, iar câtă vreme această dispoziţie legală există în fondul legislativ şi nu a fost declarată neconstituţională printr-o decizie a Curţii Constituţionale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Un alt argument în sprijinul aplicării O.G. nr. 25/2014 poate fi dedus şi din prevederile art. 95 pct. 1 şi art. 96 pct. 1 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., act normativ adoptat ulterior Legea nr. 97/2008, care stabilesc în favoarea tribunalelor competenţa de soluţionare în primă instanţă a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, în timp ce curţile de apel au competenţa de a judeca, în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale. Totodată, potrivit art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.

Prin urmare, sintagma "lege organică specială" din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas fără efect, în raport de art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., care stabileşte competenţa curţilor de apel "potrivit legii speciale" (fără vreo diferenţiere referitoare la caracterul organic al legii speciale) şi de normele de punere în aplicare, anterior amintite, care dispun abrogarea oricăror dispoziţii contrare, chiar cuprinse în legi speciale (este de observat că, în speţă Legea nr. 554/2004 are caracter general faţă de O.G. nr. 25/2014, însă are caracter special faţă de C. proc. civ.).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauză se determină potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, competenţa urmând a fi stabilită în favoarea curţii de apel în a cărei circumscripţie se află formaţiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetăţeanului străin. Cum pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin se află în raza teritorială a Curţii de Apel Timişoara, această instanţă este competentă să soluţioneze contestaţia reclamantei S.C. A. S.R.L.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

În temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.