Inadmissibility of prior administrative complaint for pandemic measures annulled under urgent access to justice principles

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.09.2020, sub numărul de dosar x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti, Comitetul Municipal pentru Situaţii de Urgenţă Bucureşti, Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti, anularea Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5487/1494/2020 din 31 august 2020, precum şi a Ghidului măsurilor sanitare şi de protecţie în unităţile de învăţământ preuniversitar în perioada pandemiei COVID-19, prevăzut în Anexa nr. 1.

La data de 27.10.2020, reclamanta a depus cerere modificatoare a acţiunii, în sensul că a renunţat la cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti şi a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Sănătăţii, Direcţia Generală de Asistenţă Medicală şi Sănătate Publică şi Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 563 din 16 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea precizată şi completată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi Ministerul Sănătăţii.

A reţinut prima instanţă, în esenţă, că din dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu prevederile art. 12 din acelaşi act normativ şi cu ale art. 193 alin. (1) C. proc. civ., rezultă că este obligatorie procedura prealabilă, neîndeplinirea acestei conditii de exercitare a dreptului la actiune fiind sanctionata prin respingerea cererii de chemare in judecata ca inadmisibilă.

3. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 563 din 16 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii introductive.

Reclamanta criticâ sentinţa recurată ca nelegală, arătând că nu era necesară parcurgerea procedurii prealabile.

Mai mult, procedura prealabilă a fost parcursă prin cererea transmisă in data de 17.09.2020 prin email, potrivit dovezilor de expediere ataşate, cu precizarea că nu a putut face dovada parcurgerii procedurii prealabile in faţa instanţei de fond intrucât la termenul la care a fost pusä in discuţie excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare in judecată nu a putut fi prezentă şi nu i s-au comunicat íntămpinärile prin care s-a invocat excepţia inadmisibilităţii.

In drept: Legea nr. 554/2004 - art. 4 a1in,4, art. 7 alin. (5), art. 10 alin. (1) teza a doua, art. 11 alin. (4), Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011; art. 32 şi art. 34 din Constituţia României.

Probe: inscrisuri.

II. Procedura derulată în recurs

Intimaţii-pârâţi Comitetul Municipal pentru Situaţii de Urgenţă, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Educaţiei, Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă şi Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti au formulat întâmpinări prin intermediul cărora au invocat excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare şi nemotivare, precum şi inadmisibilitatea/lipsa de interes a recursului formulat în contradictoriu cu pârâta Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti.

Intimatul-pârât Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti a depus, de asemenea, întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

Prin încheierea din 26 octombrie 2022, Înalta Curte a respins excepţiile invocate prin întâmpinări.

Prin notele scrise înregistrate la dosar la data de 16.06.2023, intimatul -pârât Inspectoratul General pentru Situaţia de Urgenţă a invocat incidenţa Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 392/2021.

Prin încheierea din 28 martie 2023, cauza a fost repusă pe rol pentru a se discuta incidenţa Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 392/2021, aspect cu privire la care intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă a depus punct de vedere.

III. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

Asupra recursului formulat, Înalta Curte, analizând sentinţa civilă recurată, reţine următoarele:

Art. 488 alin. (1) noul C. proc. civ. prevede: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."

Totodată, potrivit art. 483 noul C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile."

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, se reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Recurenta invocă motivele de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 noul C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 noul C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acest motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.

Motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 noul C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greşită prin hotărâre a nomelor de drept material.

Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Recurenta critică, în concret, respingerea ca inadmisibilă a acţiunii, arătând, pe de o parte, că nu era necesară parcurgerea procedurii prealabile, iar pe de altă parte, că nu i s-au comunicat íntămpinärile prin care s-a invocat excepţia inadmisibilităţii, astfel că a fost în imposibilitate să facă dovada parcurgerii procedurii prealabile.

Cu privire la acestea, Înalta Curte reţine că la dosar nu există, într-adevăr, dovada că recurentei i s-ar fi comunicat întâmpinarea prin care s-a invocat lipsa plângerii prealabile şi, prin urmare, recurentei-reclamante nu i s-a dat posibilitatea de a-şi prezenta apărările cu privire la acest aspect.

Aceasta echivalează cu încălcarea dreptului la apărare, cu atât mai mult cu cât recurenta a invocat, în recurs, că solicitase revocarea actelor contestate în prezenta cauză, însă nu a putut face această dovadă întrucât nu i-a fost adus la cunoştinţă faptul că s-a invocat această excepţie.

Conform jurisprudenţei Curţii Europene, noţiunea de "proces echitabil" în sensul art. 6 din CEDO, presupune ca o instanţă internă să fi examinat în mod real toate problemele esenţiale care i-au fost supuse, presupunând şi " dreptul oricărei părţi în cadrul unei proceduri de a prezenta instanţei observaţiile, argumentele şi mijloacele sale de probă, corelativ cu obligaţia instanţei de a examina efectiv aceste observaţii şi argumente (cauza Albina vs. România)."

În cadrul dreptului la un proces echitabil se analizează şi dreptul oricărei părţi în cadrul unei proceduri judiciare de a prezenta instanţei observaţiile, argumentele şi mijloacele sale de probă, coroborat cu dreptul fiecărei părţi ca aceste observaţii şi argumente să fie examinate în mod efectiv. Cu privire la aceste aspecte, obligaţia instanţei de motivare a deciziilor sale este singurul mijloc prin care se poate verifica respectarea lor.

Art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului", obligaţia de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi cererilor de probă ale părţilor sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza Van de Hurk c. Ţările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; în acelaşi sens, cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30). Obligaţia instanţei de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părţi este justificată, întrucât "numai prin pronunţarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiţiei" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001).

Se constată, aşadar, că prin necomunicarea întâmpinării care cuprindea argumentarea excepţiei lipsei procedurii prealabile, instanţa de fond nu a dat recurentei posibilitatea de a-şi expune apărările cu privire la această excepţie, încălcându-se astfel două principii fundamentale ale procesului civil, respectiv dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 şi dreptul la apărare, prevăzut de art. 13 din C. proc. civ., cauzându-i-se acestuia o vătămare care nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Pe de altă parte, respingerea ca inadmisibilă a acţiunii este urmarea unei greşite interpretări şi aplicări a normelor de drept material.

În acest sens Înalta Curte notează că prin decizia CCR nr. 392/2021 s-a reţinut în mod expres că aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât actele administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020, cum sunt şi actele atacate în cauza de faţă, nu ar putea fi supuse controlului judecătoresc în contencios administrativ într-un termen care să asigure exercitarea efectivă a dreptului de acces la justiţie.

Din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale menţionate rezultă că procedura de contestare a actelor emise în temeiul Legii nr. 55/2020 nu implică urmarea procedurii administrative prealabile a plângeri prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, Curtea Constituţională a constatat că:

"41. Totodată, principiul accesului liber la justiţie implică şi adoptarea de către legiuitor a unor reguli de procedură clare, care să cuprindă cu precizie condiţiile şi termenele în care justiţiabilii îşi pot exercita drepturile lor procesuale. În acest sens, prin Hotărârea din 29 martie 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului reaminteşte că o normă este "previzibilă" numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane să îşi corecteze conduita, iar prin Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times contra Regatului Unit, aceeaşi Curte a decis că "cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă".

42. Aplicând aceste repere jurisprudenţiale reţinute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în interpretarea dispoziţiilor art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la procesul echitabil, Curtea Constituţională constată că simpla trimitere cu caracter general pe care dispoziţiile de lege analizate o fac la prevederile de drept în comun în materie, în condiţiile în care reglementările Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt excluse în mod expres de la aplicare, nu întruneşte condiţiile de claritate şi previzibilitate necesare asigurării dreptului de acces liber la justiţie, fiind înfrânte, în consecinţă, prevederile constituţionale ale art. 21 şi art. 52.

43. Tot în lumina celor statuate în jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, Curtea Constituţională, răspunzând criticilor formulate de autoarea excepţiei, reţine că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiţie trebuie analizată şi prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiţiei. În acest sens, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reţinut că un drept de acces la justiţie efectiv "nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanţei de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor şi probelor prezentate şi de a pronunţa o soluţie, ci şi prin faptul că soluţia pronunţată determină înlăturarea încălcării denunţate şi a consecinţelor sale pentru titularul dreptului încălcat."

44. În cazul atacării în justiţie a hotărârilor Guvernului, a ordinelor sau a instrucţiunilor miniştrilor emise în vederea punerii în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, asigurarea unui acces la justiţie efectiv, în sensul mai sus reţinut, s-ar realiza doar în măsura în care hotărârea pronunţată de instanţa de judecată ar determina, odată cu constatarea nelegalităţii actului administrativ atacat, înlăturarea efectelor acestuia şi a consecinţelor sale. Or, aceste efecte ale hotărârii judecătoreşti nu ar putea fi obţinute decât în măsura în care pronunţarea acesteia ar avea loc în termenul de aplicabilitate al acestor acte administrative, care este de cel mult 30 de zile de la intrarea lor în vigoare, aşa cum reiese din dispoziţiile art. 3 alin. (1) şi (2) şi ale art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020.

45. Aşa cum Curtea a constatat deja, dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie.

46. Sub acest aspect, Curtea observă că nici dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu ar răspunde acestor exigenţe. Chiar dacă ar urgenta soluţionarea acţiunilor referitoare la actele normative prin care se instituie starea de alertă, instanţa de judecată este ţinută să asigure îndeplinirea cerinţelor referitoare la citarea legală a părţilor şi a dreptului părţii adverse de a depune întâmpinare, care trebuie comunicată apoi reclamantului cu cel puţin 15 zile înainte de primul termen de judecată [art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Dispoziţiile de lege prevăd un termen de cel mult 30 de zile în care hotărârile pot fi redactate, precum şi faptul că acestea pot fi atacate cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare [art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004]. Deşi regula este aceea a suspendării executării actului administrativ atacat până la soluţionarea de urgenţă a recursului [art. 20 alin. (2) din Legea nr. 554/2004], Curtea constată că, în ceea ce priveşte acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004].

47. Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.

48. Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea apreciază că dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă sunt neconstituţionale, fiind contrare prevederilor art. 1 alin. (5), ale art. 21 şi ale art. 52 alin. (1) din Constituţie.

49. Curtea subliniază că, în vederea înlăturării viciului de neconstituţionalitate constatat şi a asigurării unei reglementări clare, ca să garanteze în mod efectiv şi eficient accesul la justiţie al persoanelor ale căror drepturi sau interese au fost încălcate prin emiterea unor hotărâri ale Guvernului, ordine sau instrucţiuni ale miniştrilor pentru punerea în aplicare a unor măsuri pe durata stării de alertă, în temeiul Legii nr. 55/2020, legiuitorul este chemat să reglementeze o procedură al cărei conţinut să fie uşor identificabil, clar şi previzibil sub aspectul consecinţelor şi care să asigure posibilitatea soluţionării cauzelor în regim de urgenţă, într-un termen foarte scurt, astfel încât hotărârile pronunţate să fie apt să înlăture în mod concret şi eficient consecinţele actelor administrative atacate, în perioada în care acestea produc efecte".

Înalta Curte reţine caracterul obligatoriu al deciziei forului constituţional, care statuează asupra incompatibilităţii procedurii plângerii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu acţiunea în anularea actelor emise în temeiul Legii nr. 55/2020.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Reţinând, faţă de acestea, că prima instanţă a reţinut greşit că acţiunea este inadmisibilă ca urmare a lipsei plângerii prealabile, pronunţând astfel o hotărâre fără a intra în judecarea fondului, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul, cu consecinţa casării sentinţei recurate şi a trimiterii cauzei în rejudecare la aceeaşi instanţă prntru soluţionatea fondului litigiului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 563 din 16 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.