Admissibility of damages action for unannulled administrative refusal and incidental illegality exception in guarantee fund litigation

Şedinţa publică din data de 20 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 04.06.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal cu nr. x/2021 reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând,în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/2/2021 penalităţile sunt în cuantum de 5896.49 RON; în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a solicitat obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

La data de 1.11.2021, reclamanta a depus la dosar note scrise, prin care a invocat, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018. În motivarea excepţiei, reclamanta a susţinut că având în vedere Decizia ÎCCJ nr. 29/2020, decizia este un act administrativ individual nelegal, astfel că solicită instanţei să procedeze la soluţionarea cauzei fără a ţine cont de această decizie.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 304 din 21 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate.

S-a admis excepţia inadmisibilităţii.

S-a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru motive de nelegalitate încadrate în drept în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 16.517/27.08.2018, s-a arătat că prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii 213/2020 este nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 29/02.03.2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept cu privire la faptul că plafonul de 450.000 RON prevăzut de lege se raportează la creanţă şi nu la creditor.

Greşit prima instanţă a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a Deciziei 16517/27.08.2018 raportat la art. 4 din Legea 554/2004, reţinând că decizia cu privire la care a fost invocată excepţia reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitate poate fi verificată doar pe calea acţiunii principale, iar nu şi pe cale incidentală.

Totodată, deşi prima instanţă susţine că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu indică care sunt raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, cu încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1)lit. b) din C. proc. civ.

S-a arătat că prin respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

Contrar aprecierilor primei instanţe, s-a arătat că angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, reprezentat de refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018.

S-a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţei şi trimiterea cauzei spre judecare pe fond la Curtea de Apel Bucureşti, în urma rejudecării instanţa urmând a admite acţiunea şi, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor (Norma ASF 23/2014); în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

S-a solicitat menţinerea soluţiei primei instanţe date asupra excepţiei de nelegalitate, în condiţiile în care Legea nr. 213/2015 prevede explicit modul de contestare a legalităţii acestui tip de acte administrative, termenul de contestare şi procedura de urmat.

Totodată, admiterea excepţiei de nelegalitate ar avea ca efect înlăturarea deciziei F.G.A. de la soluţionarea cauzei, iar nu anularea deciziei, neproducând efecte din perspectiva art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, solicită respingerea acesteia şi menţinerea sentinţei atacate, în condiţiile în care recurenta – reclamantă nu a contestat Decizia nr. 16517/27.08.2018, iar Decizia nr. 18140/28.01.2019 nu cuprinde cererea de plată nr. x/4.04.2017.

S-a solicitat să se constate că prin decizia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019 nu s-a dispus obligarea intimatului – pârât la plata sumelor pretinse prin cererile de plată care au făcut obiectul deciziei contestate, ci doar analizarea acestora pe fond.

În ceea ce priveşte motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., s-a solicitat respingerea acestora, sentinţa atacată cuprinzând argumentele pentru care s-a respins excepţia de nelegalitate şi acţiunea ca inadmisibile.

5. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor reiterate prin întâmpinare şi în raport cu dispoziţiile legale incidente, constată întemeiat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Faţă de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de recurenta – reclamantă, se observă că susţinerile circumscrise acestui motiv, care privesc absenţa raţionamentului logico–juridic, reprezintă, în fapt, aprecieri asupra considerentelor sentinţei cu privire la nelegalitatea soluţiilor pronunţate asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii şi a excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, urmând a fi tratate ca atare.

5.1. Argumente de fapt şi de drept relevante.

În fapt, reclamanta A. a formulat la data de 04.04.2017 cererea de plată a sumei de 1977,36 RON, reprezentând 1/2 din suma achitată asiguratului său CASCO.

Cererea de plată a fost soluţionată prin Decizia nr. 16517/27.08.2018.

Pârâtul FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în Borderoul nr. 1, până la o valoare totală a acestora de 450.000 RON, toate celelalte cereri, menţionate explicit în Borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond.

În dispozitivul Deciziei nr. 16517/27.08.2018 se menţionează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menţionate în Borderoul nr. 2, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, cererea de plată nr. x/26.04.2017 a A., prin care a fost solicitată plata sumei de 1977,36 RON, fiind menţionată în Borderoul nr. 2 reprezentând Anexa la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziţia 120.

Demersul judiciar al reclamantei, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluţionarea cu întârziere şi respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/4.04.2017, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/2/2021 penalităţile sunt în cuantum de 5896.49 RON; în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a deciziei F.G.A. nr. 16.517/2018.

5.1.1. Pentru a dispune astfel asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, soluţie contestată prin intermediul căii de atac supuse analizei de faţă, prima instanţă a reţinut, în raport de condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004, că Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a sumei de 1977,36 RON, nu a fost contestată în instanţă, nefiind anulată în urma controlului judecătoresc, astfel că actul se bucură de prezumţia de legalitate, iar la momentul introducerii acţiunii în despăgubire reclamanta nu probează existenţa unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de o instanţă de contencios administrativ, care să dea naştere dreptului de a pretinde despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de emiterea acestuia.

Înalta Curte nu poate valida însă raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate de instanţa de fond asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, deoarece acesta relevă o greşită aplicare a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în corelaţie cu normele cuprinse în art. 8 din lege, ce reglementează obiectul acţiunii judiciare, rezultă că instanţa poate acorda despăgubiri pentru prejudiciul moral sau material în cazul acţiunilor în contencios subiectiv.

În situaţia în care persoana vătămată, din cauza necunoaşterii cuantumului pagubei ori din alte motive, nu a formulat cererea pentru despăgubiri odată cu acţiunea prin care a cerut anularea actului, are posibilitatea de a acţiona în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Acţiunea formulată de partea reclamantă nu este inadmisibilă, ci caracterul său admisibil reiese chiar din conţinutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acţiuni subsidiare în pretenţii, atunci când a cerut iniţial anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri.

Inadmisibilitatea reprezintă o sancţiune procedurală care vizează exercitarea acţiunii civile prohibite, în mod expres sau implicit, de o normă legală imperativă ori care presupune nerespectarea unei condiţii de validitate a căii procedurale alese de parte, implicând contestarea dreptului părţii interesate de a sesiza instanţa, însă recurentul – pârât nu a invocat niciun temei de drept care să atragă incidenţa acestei sancţiuni şi nici instanţa nu a indicat un asemenea temei.

În prezenta cauza reclamanta a solicitat despăgubiri pe cale pe cale principala, într-un litigiu distinct de cel ce a avut ca obiect anularea Deciziei nr. 16517/27.08.2018, procedeu permis de lege, astfel încat exceptia de inadmisibilitate este neîntemeiată.

Soluţionând cauza pe cale de excepţie, faţă de dispoziţiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., fără a efectua o cercetare în fond a cauzei, instanţa a pronunţat o hotărâre nelegală cu încălcarea dreptului părţii de a i se analiza cererea de chemare în judecată, astfel că se impune casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

5.1.2. În ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a Decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte reţine că prima instanţă a reţinut greşit neîndeplinirea condiţiei legăturii dintre actul administrativ şi soluţionarea cauzei, apreciind că o eventuală soluţie asupra admiterii excepţiei nu ar avea efecte asupra dispozitivului sentinţei.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. (2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. (3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.".

Aşadar, admisibilitatea excepţiei de nelegalitate este condiţionată de invocarea acesteia în raport de un act administrativ unilateral cu caracter individual, respectiv de existenţa unei legături între soluţionarea litigiului pe fond şi actul administrativ respectiv.

Contrar aprecierilor instanţei de fond, Înalta Curte observă că intimata – pârâtă invocă în apărare Decizia nr. 16517/27.08.2018 prin care au fost respinse o serie de cereri de plată formulate de A., iar, pe de altă parte, chiar în considerentele sentinţei atacate instanţa reţine că Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a sumei de 1977,36 RON nu a fost anulată în urma controlului judecătoresc, astfel că actul se bucură de prezumţia de legalitate.

În raport de aceste împrejurări, se constată că este dovedită legătura cu cauza, prima instanţă constatând lipsită de efect excepţia de nelegalitate, doar prin prisma soluţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată întemeiate pe dispoziţiile art. 19 din Legea ne 554/2004.

Cum Înalta Curtea urmează a casa sentinţa în vederea soluţionării acţiunii pe fond, cu ocazia rejudecării va fi analizată şi excepţia de nelegalitate, în raport de motivele invocate de recurenta – reclamantă.

5.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Constatând că sentinţa primei instanţe a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., fiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 304 din 21 februarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 iunie 2023.