Jurisdictional conflict over employment clearance refusals: primacy of Government Ordinance No. 25/2014's special appellate competence over the general "organic law" requirement in Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27 ianuarie 2023, pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, petenta A. S.R.L., în contradictoriu cu intimatul M.A.I. - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, a formulat contestaţie împotriva refuzului intimatului nr. x din 09 ianuarie 2023 pentru domnul B., şi al permisului unic de şedere valabil până la data de 01 august 2023.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 133 din 21 martie 2023, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În motivarea soluţiei astfel dispuse, curtea de apel a reţinut că, deşi potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, totuşi dispoziţiile art. 10 alin. (1) din acest din urmă act normativ dispun că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Or, reţine Curtea de Apel Timişoara, câtă vreme O.G. nr. 25/2014 nu este lege organică, iar în jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale (indicată în cuprinsul sentinţei) s-a arătat că printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o lege organică precum Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa competentă să judece cauza se determină potrivit art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, în favoarea Tribunalului Timiş, în raport de rangul autorităţii locale emitente a refuzului contestat şi de locul situării sediului petentei.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 391 din 02 mai 2023, Tribunalul Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a acestei instanţe, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecata cauzei şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a dispune în acest sens, Tribunalul a avut în vedere prevederile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, precum şi faptul că pe perioada de activitate a unei dispoziţii dintr-o lege (fie ea organică sau ordinară), aceasta se bucură de prezumţia de neconstituţionalitate. În lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor ce îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

3. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată, petenta a contestat refuzul intimatului de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetăţeanului străin pe teritoriul României.

Problema de drept care a generat conflictul de competenţă şi asupra căreia instanţele aflate în conflict au exprimat opinii contrare, priveşte actul normativ care determină competenţa materială de soluţionare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluţionarea contestaţiei împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabileşte competenţa generală a tribunalului de a soluţiona acţiunile împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale.

Examinând argumentele expuse de Curtea de Apel Timişoara şi Tribunalul Timiş, Înalta Curte constată că această din urmă instanţă a stabilit corect competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze, în raport de dispoziţiile art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, potrivit cărora: "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Înalta Curte reţine că O.G. nr. 25/2014 are caracter de lege specială faţă de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ şi care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziţii normative derogatorii, o competenţă specială în raport de obiectul cererii.

În ceea ce priveşte cerinţa din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competenţă derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naştere la interpretări contrarii din partea instanţelor aflate în conflict a fost inclusă în articolul de lege menţionat prin Legea nr. 97/2008.

Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 a fost adoptată ulterior Legii nr. 97/2008, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016, astfel că, indiferent de situaţia normativă creată prin modificarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, manifestarea de voinţă a legiuitorului este evidentă în sensul stabilirii unei competenţe speciale, derogatorie de la norma generală, în soluţionarea contestaţiilor împotriva refuzului de emitere a avizelor de angajare de către birourile teritoriale de imigrări. O altă interpretare ar conduce la ideea lipsirii de efecte a art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 încă de la momentul adoptării sale, ipoteză evident nerezonabilă, iar câtă vreme această dispoziţie legală există în fondul legislativ şi nu a fost declarată neconstituţională printr-o decizie a Curţii Constituţionale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Un alt argument în sprijinul aplicării O.G. nr. 25/2014 poate fi dedus şi din prevederile art. 95 pct. 1 şi art. 96 pct. 1 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., act normativ adoptat ulterior Legea nr. 97/2008, care stabilesc în favoarea tribunalelor competenţa de soluţionare în primă instanţă a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, în timp ce curţile de apel au competenţa de a judeca, în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale. Totodată, potrivit art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.

Prin urmare, sintagma "lege organică specială" din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas fără efect, în raport de art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., care stabileşte competenţa curţilor de apel "potrivit legii speciale" (fără vreo diferenţiere referitoare la caracterul organic al legii speciale) şi de normele de punere în aplicare, anterior amintite, care dispun abrogarea oricăror dispoziţii contrare, chiar cuprinse în legi speciale (este de observat că, în speţă Legea nr. 554/2004 are caracter general faţă de O.G. nr. 25/2014, însă are caracter special faţă de C. proc. civ.).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauză se determină potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, competenţa urmând a fi stabilită în favoarea curţii de apel în a cărei circumscripţie se află formaţiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetăţeanului străin. Cum intimatul M.A.I. - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin se află în raza teritorială a Curţii de Apel Timişoara, această instanţă este competentă să soluţioneze contestaţia petentei A. S.R.L.

În consecinţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind petenta A. S.R.L., în contradictoriu cu intimatul M.A.I. - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 15 iunie 2023.