Incompatibility of union leadership with school inspector roles violates constitutional non-discrimination principles

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se constate nulitatea absolută parţială sau să se dispună anularea în parte a Ordinului MEC nr. 3992/02.04.2020 privind aprobarea metodologiei de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiilor de inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct din inspectoratele şcolare şi de director al casei corpului didactic, publicat în M.Of. nr. 353/04.05.2020 şi Metodologia Anexă la ordin, în ceea ce priveşte art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la Ordin şi în ceea ce priveşte art. 1 din Ordin, în sensul că Metodologia în cauză se aprobă fără dispoziţiile de la art. 2 lit. j).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 53 din 25 martie 2021, Curtea de Apel Galaţi– secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea având ca obiect anulare act administrativ/suspendare act administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării, a anulat în parte Ordinul MEC nr. 3992/2.04.2020 şi Metodologia anexă la acest ordin, în ceea ce priveşte art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la ordin şi în ceea ce priveşte art. 1 din ordin, în sensul că metodologia în cauză se aprobă fără dispoziţiile de la art. 2 lit. j) şi a) dispus suspendarea executării dispoziţiilor art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la Ordinul MEC nr. 3992/2.04.2020 şi parţial ordinul contestat, în sensul că Metodologia se execută fără prevederile art. 2 lit. j) până la soluţionarea definitivă a cauzei.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului arată că instanţa de fond în mod eronat a apreciat faptul că prevederea cuprinsă la art. 2, lit. j) din Metodologia Anexă la Ordinul nr. 3992/2020.

Sentinţa judecătorească pronunţată de instanţa de fond, trebuia să cuprindă în motivarea sa argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente la care, în mod necesar, trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar, pe de alta parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar sentinţa fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Or, a achiesa la argumentele expuse de reclamant şi îmbrăţişate în mod nelegal şi fără motivare de către instanţa fondului ar însemna să fim de acord cu faptul că, o interdicţie prin care o persoană să nu poată ocupa simultan două funcţii, două atribuţii care, prin caracterul lor, sunt contradictorii, să devină prin prisma instanţei de judecată- legale.

Art. 2 lit. j) din Ordinul nr. 3992/02.04.2020 stabileşte o situaţie de incompatibilitate pe care trebuie să o îndeplinească o persoană care candidează la concursul pentru ocuparea funcţiilor de inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct din inspectoratele şcolare şi de director al casei corpului didactic, în sensul că o persoană nu poate ocupa funcţia de inspector şcolar general/inspector şcolar general adjunct/director CCD şi în acelaşi timp să fie preşedinte/vicepreşedinte al unei organizaţii sindicale.

Incompatibilitatea presupune interzicerea cumulului de funcţii, aceasta justificându-se prin stabilirea unei protecţii şi independenţe de orice influenţe de orice provenienţă, în scopul asigurării obiectivitătii în executarea unei funcţii publice şi evitarea concentrării, de către una şi aceeaşi persoană, a unor prerogative excesive, or, instituirea unor incompatibilităţi are drept scop protejarea funcţionarilor publici/demnitarilor în raport cu multiplele presiuni exterioare care se pot exercita asupra acestora şi nu în ultimul rând pentru a evita posibile conflicte de interes

Prin eliminarea dispoziţiilor cuprinse la lit. j) s-ar crea o situaţia atipică şi anume inspectorul şcolar general/inspectorul şcolar general adjunct/directorul casei corpului didactic care are calitatea de angajator, negociază în calitate de preşedinte sau vicepreşedinte al organizaţiei sindicale cu el însuşi.

Acest aspect este reglementat la art. 106 din Contractul colectiv de muncă unic Ia nivel de sector de activitate învăţământ Preuniversitar nr. 651/28.04.2021.

În cauza de faţă, reclamantul nu a dovedit faptul că anumite categorii sau anumite persoane beneficiază de un tratament preferenţial prin dispoziţia din actul normativ contestat, aceleaşi condiţii pentru înscrierea la concursul de inspector şcolar general/inspector şcolar general adjunct şi de director al casei corpului didactic, se aplică tuturor candidaţilor.

Funcţia de inspector şcolar general/inspector şcolar general adjunct, director al casei corpului didactic, cât şi funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte în cadrul unei organizaţii sindicale, sunt funcţii care implică un responsabilitate, imparţialitate şi respectare a legii şi nu pot fi deţinute în acelaşi timp de o singură persoană, întrucât normele juridice care le sunt aplicabile şi pe care trebuie să le respecte sunt în esenţa lor contradictorii şi nu pot fi aplicate de aceeaşi persoană.

Deţinerea funcţiei de preşedinte sau vicepreşedinte în cadrul unei organizaţii sindicale de către reclamant, nu aduce atingere şi nu îngrădeşte dreptul constituţional la muncă, drept care îi este protejat şi recunoscut acestuia.

Consideră că instanţa de fond nu se poate pronunţa pe aspecte care ţin de constituţionalitate, cu atât mai mult cu norma de drept atacată, nu face parte din categoria actelor normative care pot fi atacate cu o eventuală excepţie de neconstituţionalitate.

II. Cu privire la faptul că instanţa de fond a dispus suspendarea executării dispoziţiilor art. 2 lit. j) din metodologia Anexă la Ordinul MEC nr. 3992/2020 şi parţial ordinul contestat, în sensul că metodologia se execută fără prevederile art. 2 lit. j) până la soluţionarea definitivă a cauzei, formulează următoarele critici:

În materia executării actelor administrative funcţionează principiul executării din oficiu, întrucât a nu executa acte administrative care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput, însă suspendarea executării constituie excepţia de la acest principiu.

În speţa dedusă judecăţii, instanţa de fond a dispus suspendarea parţială a unui act administrativ, în ceea ce priveşte art. 2 lit. j) din Metodologie, act ce conţine prevederi legale prin care se organizează în concret punerea în executare a dispoziţiilor normei primare.

Instanţa de fond în mod netemeinic a admis cererea de suspendare parţială a O.MEC nr. 3992/2020, în ceea ce priveşte art. 2 lit. j), în condiţiile în care nu au fost îndeplinite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Suspendarea executării este o măsură de excepţie care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire i-ar produce reclamantei un prejudiciu grav sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiţie care nu este îndeplinită în prezenta cauză. Cât priveşte noţiunea de pagubă iminentă, învederează faptul că reclamantul nu demonstrează iminenţa producerii unei pagube importante, în sensul art. 2, alin. (1), lit. ş) din Legea contenciosului administrativ. însăşi executarea actului nu poate fi considerată o pagubă.

Având în vedere considerentele de mai sus, solicită admiterea prezentului recurs casarea sentinţei civile nr. 53/2021 şi rejudecând pe fondul cauzei, respingerea acţiunii introductive formulate de intimatul-reclamant, în temeiul dispoziţiilor art. 488 (1) pct. 6 şi 8 din noul C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii recursului în principal şi în secundar respingerea recursului ca nefundat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate excepţia tardivităţii recursului, invocată de intimat prin întâmpinare, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată, cererea de recurs fiind depusă cu respectarea termenului prevăzut de C. proc. civ.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte are în vedere prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În cauza de faţă, instanţa de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

În motivarea hotărârii judecătoreşti se regăsesc toate susţinerile invocate de partea reclamantă, astfel că sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.,

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamantul A. a solicitat anularea în parte a Ordinului MEC nr. 3992/02.04.2020 privind aprobarea metodologiei de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiilor de inspector şcolar general, inspector şcolar general adjunct din inspectoratele şcolare şi de director al casei corpului didactic, publicat în M.Of. nr. 353/04.05.2020 şi Metodologia Anexă la ordin, în ceea ce priveşte art. 2 lit. j) din Metodologia Anexă la Ordin şi în ceea ce priveşte art. 1 din Ordin, în sensul că Metodologia în cauză se aprobă fără dispoziţiile de la art. 2 lit. j).

Înalta Curte are în vedere că la data de 04.05.2020 s-a publicat în Monitorul Oficial nr. 353 Ordinul M.E.C. nr. 3992 din 02.04.2020 privind aprobarea Metodologiei de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea funcţiilor de inspector şcolar general, inspector general adjunct din inspectoratele şcolare şi de director al casei corpului didactic, împreună cu Metodologia anexă.

Art. 2 din Metodologie prevede condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească un candidat la una din funcţiile de inspector şcolar general, inspector şcolar adjunct sau director al casei corpului didactic. Se specifică faptul că aceste condiţii trebuie îndeplinite cumulativ.

Printre condiţiile standard prevăzute de acest articol, la lit. j), s)-a introdus o condiţie nouă faţă de condiţiile prevăzute în ordinele anterioare de aceeaşi natură şi anume:

j) nu îndeplineşte, pe perioada exercitării mandatului, funcţia de preşedinte sau vicepreşedinte în cadrul unei organizaţii sindicale la nivel local, judeţean sau naţional.

Înalta Curte în acord cu instanţa de fond apreciază că această condiţie suplimentară stipulată la art. 2 lit. j) din Metodologia din 02.04.2020 este discriminatorie, pe motiv de apartenenţă sindicală, aspect ce nu poate fi acceptat într-o societate democratică.

Inserarea acestei interdicţii este una restrictivă, în dezacord cu principiile statului de drept, respectiv principiul nediscriminării şi egalităţii de şanse, consacrate în art. 16 alin. (1) din Constituţia României şi art. 3 lit. j) din legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2011.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare, se reţine următoarele:

Instanţa de fond a făcut analiza condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, constatând în mod legal şi temeinic, în speţa de faţă, argumente aparent valabile referitoare la nelegalitatea actului administrativ contestat şi existenţa unei pagube iminente.

Referitor la condiţiile de fond prevăzute de art. 14, privind cazul bine justificat şi paguba iminentă, Curtea reţine că potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin caz bine justificat se înţelege - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş), prin pagubă iminentă se înţelege-prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public. Cele două condiţii de fond trebuiesc îndeplinite cumulativ.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii, atât timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a deciziei contestate, fiind echitabil ca aceasta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989, referitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă a apreciat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie, fără a se recunoaşte, totuşi, eficacitatea necesară acţiunii administrative. De asemenea, a reţinut că autorităţile administrative acţionează în numeroase domenii şi că activităţile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertăţile şi interesele persoanelor. În plus, Recomandarea mai sus citată a arătat că executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor, în anumite circumstanţe, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea îl impune să fie evitat, în măsura posibilului.

În situaţia în care un act administrativ este contestat înaintea unei autorităţi jurisdicţionale, iar aceasta nu s-a pronunţat cu privire la legalitatea sa, reclamantul are posibilitatea de a cere aceleiaşi autorităţi jurisdicţionale sau unei alte autorităţi jurisdicţionale competente să decidă măsuri de protecţie provizorie în legătură cu actul administrativ. Autoritatea jurisdicţională chemată să decidă măsuri de protecţie provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situaţia în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat şi în cazul în care există un argument juridic aparent valabil referitor la legalitatea actului administrativ."

Protecţia provizorie a drepturilor şi intereselor persoanelor private este reiterată şi de Recomandarea nr. (2003)16 din 9 septembrie 2003 a Comitetului Miniştrilor către Statele membre cu privire la executarea deciziilor administrative şi jurisdicţionale în domeniul dreptului administrativ, astfel:

"Când legea nu prevede că introducerea unei contestaţii împotriva unei decizii determină suspendarea automată a punerii sale în aplicare, persoanele private trebuie să aibă posibilitatea de a cere unei autorităţi administrative sau jurisdicţionale să suspende aplicarea deciziei contestate, pentru a asigura protecţia drepturilor şi intereselor lor."

Jurisprudenţa europeană a statuat cu valoare de principiu în sensul că suspendarea executării poate fi încuviinţată, daca s-a stabilit şi că: a. judecătorul efectuează o evaluare comparativă a intereselor părţilor ("balance of interests"), în sensul că în cadrul examinării cererii de suspendare a executării unei decizii este necesar şi ca instanţa de contencios sa analizeze în mod comparativ riscurile inerente fiecărei soluţii posibile; b. acordarea suspendării este justificată la prima vedere în fapt şi în drept (fumus boni iuris), în sensul că motivele şi argumentele reclamantului din cadrul acţiunii în anulare par a fi de natură serioasă la o examinare "prima facie".

Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va efectua un control de legalitate asupra actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare, cu alte cuvinte, pentru a dispune suspendarea, instanţa nu mai trebuie să îşi formeze convingerea că acţiunea principală va fi admisă, ci doar să ajungă la concluzia că argumentele reclamantului din acţiunea principală sunt suficient justificate.

Pornind de la aceste principii, în aprecierea existenţei sau nu a condiţiei cazului temeinic justificat, Înalta Curte constată că sunt invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.

Cazul bine justificat derivă din faptul că s-a invocat încălcarea dispoziţiilor legale respectiv art. 16 alin. (1) din Constituţia României, precum şi art. 3 alin. (1) lit. e), j), m), n) din Legea nr. 1/2011.

Prin urmare, se apreciază că există o aparenţă de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită de reclamant prin prezenta acţiune, aspect care nu poate fi considerat ca fiind o prejudecare a fondului ci doar o examinare sumară a împrejurărilor expuse mai sus.

În speţă este îndeplinită şi condiţia prevenirii pagubei iminente impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil.

Astfel, actul administrativ aflat în litigiu determină o situaţie care nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă în sensul art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, situaţia de fapt generată în urma emiterii ordinului de încetare a raportului de serviciu fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general şi obligaţia protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei ca urmare a suprimării veniturilor salariale şi a asigurărilor sociale, aceasta fiind o sarcină excesivă şi disproporţionată.

Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamant este reprezentat de faptul că punerea în executare a actului administrativ atacat este în măsură să producă un prejudiciu grav şi iremediabil în patrimoniul său.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că dispoziţiile legale menţionate împiedică participarea reclamantului la concursul pentru funcţia de inspector şcolar general sau inspector şcolar general adjunct, având în vedere calitatea de lider sindical pe care o are acesta.

De asemenea, paguba este ireparabilă deoarece, odată organizat concursul, acesta este pentru un mandat de patru ani, iar reclamantul nu ar putea să participe la acesta, fiind împiedicat pe considerent de apartenenţă la o mişcare sindicală la care deţine o funcţie de conducere.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurent sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii recursului.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 53 din 25 martie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi– secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 iunie 2022.