Jurisdictional Competence for Contesting Foreign Worker Permit Refusals: Speciality of O.G. 25/2014 Over General Administrative Litigation Law

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.02.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, a formulat contestaţie împotriva refuzului pârâtului nr. x din 10.02.2023 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru dl. B., posesor al paşaportului nr. x, valabil până la data de 26.02.2030, emis de autorităţile din Nepal, şi al permisului unic de şedere valabil până la data de 11.07.2023.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 169 din 4 aprilie 2023, Curtea de Apel Timişoara a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, curtea de apel a reţinut că, deşi potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, totuşi, dispoziţiile art. 10 alin. (1) din acest din urmă act normativ dispun că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Or, reţine Curtea de Apel Timişoara, câtă vreme O.G. nr. 25/2014 nu este lege organică, iar în jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale (indicată în cuprinsul sentinţei) s-a arătat că printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o lege organică precum Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa competentă să judece cauza se determină potrivit art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, în favoarea Tribunalului Timiş, în raport de rangul autorităţii locale emitente a refuzului contestat şi de locul situării sediului reclamantei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 6.04.2023, sub acelaşi număr de dosar.

2.2. Hotărârea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 371/2023 din 24 aprilie 2023, Tribunalul Timiş a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecata cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Pentru a pronunţa această hotărâre, Tribunalul a reţinut, în esenţă că, pentru soluţionarea acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, există o normă de competenţă derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competenţa materială de primă instanţă a curţii de apel şi anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014.

Tribunalul a apreciat că înlăturarea de la aplicare a unei dispoziţii dintr-o Ordonanţă de Guvern aprobată prin Lege adoptată de Parlament, în vigoare, pe considerentul că aceasta reglementează într-un domeniu rezervat legilor organice şi că legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituţie pentru legile ordinare, echivalează cu efectuarea de către instanţa de judecată a unui examen de conformitate a acestor dispoziţii legale cu normele Constituţiei, întrucât procedura de emitere a ordonanţelor de guvern şi de adoptare a legilor organice si ordinare, precum şi domeniul de reglementare în care acestea pot interveni, sunt consacrate la nivel constituţional, astfel că respectarea dispoziţiilor constituţionale în privinţa procedurii de adoptare a legilor şi ordonanţelor de Guvern şi domeniului de reglementare ţine de constituţionalitatea extrinsecă a legii/ordonanţei.

În procesul de aplicare a legii, instanţele de judecată nu au competenţa de a constata că o Ordonanţă de Guvern, aplicabilă litigiului, încalcă interdicţia de a reglementa în domenii care fac obiectul legilor organice, prevăzută de art. 115 alin. (1) din Constituţie, după cum nu au nici competenţa de a constata că procedura de adoptare a unei legi de către Parlament nu a fost cea prevăzută de art. 76 din Constituţie pentru legile organice, întrucât aceste aspecte pot fi constatate doar de către Curtea Constituţională pe calea controlului de constituţionalitate, reprezentând chestiuni care privesc constituţionalitatea extrinsecă a ordonanţei/legii.

A reţinut tribunalul că lipsirea de efecte juridice a O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, poate avea loc doar în urma constatării de către Curtea Constituţională a neconstituţionalităţii extrinseci a acestor norme legale, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, astfel că, pe perioada de activitate a unei dispoziţii dintr-o lege (fie ea organică sau ordinară), aceasta se bucură de prezumţia de constituţionalitate. Prin urmare, în lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor care îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Pentru toate aceste aspecte, Tribunalul Timiş a considerat că revine Curţii de Apel Timişoara competenţa de soluţionare a cauzei, conform art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

II. Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a contestat refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetăţeanului străin pe teritoriul României.

Problema de drept care a generat conflictul de competenţă şi asupra căreia instanţele aflate în conflict au exprimat opinii contrare, priveşte actul normativ care determină competenţa materială de soluţionare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluţionarea contestaţiei împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabileşte competenţa generală a tribunalului de a soluţiona acţiunile împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale.

Astfel, potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, (r)efuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.", iar conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, (l)itigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, ... se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, ..., dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Examinând argumentele expuse de Curtea de Apel Timişoara şi Tribunalul Timiş, Înalta Curte constată că această din urmă instanţă a stabilit corect competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze, în raport de dispoziţiile art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014.

Înalta Curte reţine că O.G. nr. 25/2014 are caracter de lege specială faţă de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ şi care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziţii normative derogatorii, o competenţă specială în raport de obiectul cererii.

În ceea ce priveşte cerinţa din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competenţă derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naştere la interpretări contrarii din partea instanţelor aflate în conflict a fost inclusă în articolul de lege menţionat prin Legea nr. 97/2008.

Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 a fost adoptată ulterior Legii nr. 97/2008, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016, astfel că, indiferent de situaţia normativă creată prin modificarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, manifestarea de voinţă a legiuitorului este evidentă în sensul stabilirii unei competenţe speciale, derogatorie de la norma generală, în soluţionarea contestaţiilor împotriva refuzului de emitere a avizelor de angajare de către birourile teritoriale de imigrări. O altă interpretare ar conduce la ideea lipsirii de efecte a art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 încă de la momentul adoptării sale, ipoteză evident nerezonabilă, iar câtă vreme această dispoziţie legală există în fondul legislativ şi nu a fost declarată neconstituţională printr-o decizie a Curţii Constituţionale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Un alt argument în sprijinul aplicării O.G. nr. 25/2014 poate fi dedus şi din prevederile art. 95 pct. 1 şi art. 96 pct. 1 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., act normativ adoptat ulterior Legii nr. 97/2008, care stabilesc în favoarea tribunalelor competenţa de soluţionare în primă instanţă a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, în timp ce curţile de apel au competenţa de a judeca, în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale. Totodată, potrivit art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.

Prin urmare, sintagma "lege organică specială" din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas fără efect, în raport de art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., care stabileşte competenţa curţilor de apel "potrivit legii speciale" (fără vreo diferenţiere referitoare la caracterul organic al legii speciale) şi de normele de punere în aplicare, anterior amintite, care dispun abrogarea oricăror dispoziţii contrare, chiar cuprinse în legi speciale (este de observat că, în speţă Legea nr. 554/2004 are caracter general faţă de O.G. nr. 25/2014, însă are caracter special faţă de C. proc. civ.).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauză se determină potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, competenţa urmând a fi stabilită în favoarea curţii de apel în a cărei circumscripţie se află formaţiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetăţeanului străin. Cum pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin se află în raza teritorială a Curţii de Apel Timişoara, această instanţă este competentă să soluţioneze contestaţia reclamantei A. S.R.L..

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru aceste considerente, în condiţiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, în favoarea Curţii de Apel Timişoara.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023.