Suspension of fiscal mandate: statutory material jurisdiction of economic-financial inspection over state-subsidized transport operators and the "serious doubt" standard for interim relief

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 6 iulie 2022, pe rolul Curţii de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi Ministerul Finanţelor, solicitând: (i) anularea Deciziei nr. 7/P din 28.01.2022, prin care Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 3950/22.10.2021 emisă de DGRFP Iaşi, precum şi anularea dispoziţiei obligatorii anterior menţionate, (ii) suspendarea executării Deciziei nr. 7/P din 28.01.2022, prin care Ministerul Finanţelor - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 3950/22.10.2021 şi suspendarea dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF - 3950/22.10.2021.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 83/2022 din 22 septembrie 2022, Curtea de Apel Bacău:

- a admis excepţia inadmisibilităţii;

- a respins, ca inadmisibilă, cererea de suspendare a executării deciziei de soluţionare a plângerii prealabile nr. 7/P/28.01.2022 emise de pârâtul Ministerul Finanţelor;

- a admis în parte cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ, în numele şi pentru Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi şi pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bacău, în numele şi pentru Ministerul Finanţelor;

- a dispus suspendarea executării dispoziţiei obligatorii ISR_AIF/3950 din 22.10.2021 emisă de DGRFP Iaşi până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect acţiunea în anularea actului administrativ.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin mandatar Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ şi Ministerul Finanţelor prin mandatar Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bacău au formulat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurenţii-pârâţi au criticat soluţia vizând fondul cererii de suspendare, susţinând, în esenţă, că hotărârea atacată este pronunţată printr-o greşită interpretare a dispoziţiilor legale, în speţă, nefiind îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea dispoziţiei obligatorii nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021.

Contrar aprecierii instanţei de fond, recurenţii-pârâţi susţin că nu există vreun dubiu asupra legalităţii actului contestat, sub aspectul competenţei organelor de control în efectuarea verificărilor.

Invocă în acest sens considerentele deciziei nr. 6506/2013, pronunţată de ÎCCJ-SCAF în dosarul nr. x/2012, potrivit cărora [...]"Competenţa materială privind verificarea legalităţii deconturilor aferente sumelor acordate de la bugetul de stat aparţine M.F.P., prin structurile specializate din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice teritoriale, conform dispoziţiilor art. 6 lit. d) şi art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2001 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare la operatorii economici (...) În sfera subiectelor de drept care sunt supuse inspecţiei economico-financiare reglementate de O.U.G. nr. 94/2011, art. 1 din acest act normativ are în vedere operatorii economici, iar art. 3 pct. 5 lit. f) include în această categorie şi societăţile comerciale cu capital integral privat." [...]

În sprijinul competenţei, recurenţii-pârâţi invocă şi prevederile art. 3, pct. 5 lit. f), art. 3 pct. 6 şi art. 6 lit. d) şi lit. g) din O.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, cu modificările şi completările ulterioare.

Fac trimitere şi la Adresa nr. x/06.08.2020 prin care Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară a transmis listele cu operatorii economici care au încasat sume de la bugetul general consolidat, reprezentând reduceri/gratuităţi în transportul persoanelor fizice pentru perioada 2015-2019, liste ce au fost transmise de Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor. Conform acestor liste, A. S.R.L. a încasat de la bugetul general consolidat, în perioada 2015-2019, prin Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, suma totală de 2.461.822 RON, inclusiv TVA, reprezentând reduceri acordate pensionarilor pentru transportul cu mijloace auto, în baza Legii nr. 147/2000.

Astfel, pentru considerentele arătate şi în temeiul prevederilor legale invocate, este evident, în opinia recurenţilor-pârâţi, că organul de inspecţie economico-financiară este organ competent să efectueze acţiuni de inspecţie economico-financiară la operatorii economici care încasează sume de la bugetul general consolidat, în cauză, la societatea A. S.R.L..

De asemenea, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că există o suspiciune asupra legalităţii actului administrativ fiscal pentru faptul că respectivele cupoane talon trebuiau arhivate de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria, în condiţiile în care societatea nu a probat cu documente justificative încasarea de la pensionari a 50% din tariful de călătorie.

Art. 28 din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 2403/2004 nu stabileşte termenul de păstrare al cupoanelor talon, respectiv al cupoanelor anexă, astfel că, operatorul de transport avea obligaţia respectării:

a) în perioada 01.01.2015 – 31.12.2015, a prevederilor pct. 50 şi pct. 51 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 3512/2008 privind documentele financiar-contabile, care precizează:

"50. Persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 82/1991, republicată, au obligaţia păstrării în arhiva lor a registrelor de contabilitate, a celorlalte documente contabile, precum şi a documentelor justificative care stau la baza înregistrării în contabilitate.

Păstrarea registrelor şi a documentelor justificative contabile se face la domiciliul fiscal sau la sediile secundare, după caz.[...]

51. Termenul de păstrare a statelor de salarii este de 50 de ani, iar termenul de păstrare a registrelor şi a documentelor justificative şi contabile este de 10 ani cu începere de la data încheierii exerciţiului financiar în cursul căruia au fost întocmite, cu excepţia celor prevăzute la pct. 52, 53 şi 54."

b) în perioada 01.01.2016 – 31.12.2019, a prevederilor pct. 36 şi pct. 38 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 2634/2015, care menţionează:

"36. Entităţile au obligaţia păstrării în arhiva lor a registrelor de contabilitate, a celorlalte documente contabile, precum şi a documentelor justificative care stau la baza înregistrărilor în contrabilitate a operaţiunilor economico-financiare.

Păstrarea documentelor justificative, a registrelor de contabilitate şi a celorlalte documente financiar-contabile se face, după caz, la domiciliul fiscal, la sediul social sau la sediile secundare, pe hârtie sau pe suport electronic.

38. Termenul de păstrare a statelor de salarii este de 50 de ani, iar termenul de păstrare a registrelor şi a celorlalte documente financiar-contabile este de 10 ani, cu începere de la data încheierii exerciţiului financiar în cursul căruia au fost întocmite, cu excepţia celor prevăzute la pct. 39 şi 40."

Având în vedere prevederile legale invocate cu privire la arhivarea şi păstrarea documentelor financiar-contabile (documente justificative şi documente contabile), precum şi prevederile art. 6 din Ordinul nr. 2634/2015 privind documentele financiar-contabile, societatea intimată avea obligaţia arhivării cupoanelor talon pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria şi a păstrării acestora pe o perioadă de 10 ani, cu începere de la data încheierii exerciţiului financiar în cursul căruia au fost întocmite.

Menţionează că, pentru perioada 01.01.2015 – 31.12.2019, intimata a prezentat doar deconturile lunare aferente prestaţiilor efectuate, fără a se prezenta cupoanele-talon şi matca biletelor de călătorie.

Cupoanele-talon şi matca biletelor de călătorie sunt documentele care dovedesc realitatea prestaţiilor efectuate şi stau la baza verificării realităţii şi exactităţii informaţiilor cuprinse în Deconturile centralizatoare lunare transmise la MTIC.

Precizează recurenţii-pârâţi că legislaţia distinge între noţiunile de "arhivare" şi "păstrare". Noţiunea de arhivare nu poate fi confundată cu termenul de păstrare, aşa cum în mod greşit a înţeles instanţa de fond.

Totodată, reglementarea prevăzută la art. 28 din anexa nr. 1 la H.G. nr. 2403/2004, conform căreia cupoanele-talon "se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria", se referă la faptul că gruparea documentelor în dosare, numerotarea şi şnuruirea acestora, gruparea cronologică, sistematică şi aranjarea după caracteristici distinctive pe clase sau pe categorii a documentelor (cupoanelor-talon) dintr-un an, se va efectua în anul care urmează anului în care a avut loc călătoria.

Recurenţii-pârâţi, referindu-se în cuprinsul cererii de recurs şi la celelalte motive de nelegalitate invocate de reclamantă prin cererea introductivă, au concluzionat că toate aceste motive privesc analizarea fondului cauzei şi nicidecum motive pentru dovedirea unui caz bine justificat care să poată răsturna prezumţia de legalitate şi veridicitate a actelor administrative atacate.

Totodată, recurenţii-pârâţi consideră că în speţă nu se poate vorbi despre iminenţa vreunei pagube, câtă vreme intimata nu a indicat motive/nu a prezentat dovezi în acest sens. Altfel spus, nu a adus dovezi din care să rezulte că, dacă actele administrative ar fi puse în executare, la nivelul A. S.R.L. s-ar produce un prejudiciu.

Executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin ea însăşi producătoare a unei pagube iminente, cu atât mai mult cu cât nu rezultă din actele depuse de către intimată că o eventuală vătămare ar fi ireparabilă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, arătând în esenţă că soluţia instanţei de fond este legală şi corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condiţiilor cererii de suspendare a dispoziţiei obligatorii nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de prima instanţă pe fondul cererii de suspendare, criticile formulate de recurentele-pârâte sunt neîntemeiate.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care s-a solicitat suspendarea executării dispoziţiei obligatorii nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021, până la pronunţarea instanţei de fond.

Subsumat motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., principala critică formulată de recurenţii-pârâţi priveşte greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, raportate la art. 14 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

În speţă, constată Înalta Curte, soluţia pronunţată de prima instanţă este corectă în privinţa analizării celor două condiţii ale suspendării cerute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ.

În cauză, referitor la prima din cele două condiţii, prima instanţă a apreciat ca elemente decisive susţinerile legate pe de o parte, de competenţa organelor de control de a desfăşura un control privind documentele justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat, iar pe de altă parte, încălcarea de către organul de control a dispoziţiilor art. 28 teza finală din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, ceea ce şi în opinia Înaltei Curţi este de natură a argumenta cazul bine justificat.

Astfel, un prim aspect de nelegalitate a actului administrativ contestat invocat de intimata-reclamantă este cel ce rezultă din lipsa competenţei materiale a organelor de inspecţie economico-financiare de a efectua controlul finalizat prin dispoziţia obligatorie nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000 (pensionari) societăţii nu îi sunt alocate de la bugetul de stat sume "pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi" şi, prin urmare, nu face parte din categoria operatorilor economici supuşi inspecţiei economice financiare.

În contextul de mai sus, Înalta Curte apreciază că asupra legalităţii actului a cărui suspendare se cere se poate reţine că planează un dubiu privind competenţa pârâtei în efectuarea inspecţiei, la modul la care a fost aceasta efectuată şi cu consecinţele materializate în dispoziţia obligatorie nr. ISR_AIF/3950/22.10.2021, emisă în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011.

Totodată, aspectele invocate de intimata-reclamantă, atât prin prisma competenţei materiale a pârâtului, cât şi prin prisma calităţii sale de subiect activ al verificărilor materializate în dispoziţia în litigiu, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Înalta Curte nu o poate efectua, dar care, având în vedere efectul său, de potenţială inaplicabilitate a O.U.G. nr. 94/2011 ce a stat la baza emierii actului în litigiu, justifică suspendarea temporară a executării actului afectat de dubiu.

În ceea ce priveşte cel de-al doilea indiciu de posibilă nelegalitate al actului administrativ în discuţie invocat de reclamantă, observând conţinutul dispoziţiilor art. 28 din Norma metodologică aprobată prin H.G. nr. 2403/2004, potrivit cărora "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimaţiei de călătorie şi pe baza lor se va recupera diferenţa de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria.", se constată că dau naştere unei îndoieli serioase privind legalitatea actului administrativ în condiţiile în care aproximativ 90% din cuantumul sumei totale impuse în sarcina reclamantei a fost stabilită pe considerentul că aceasta nu se mai afla în posesia cupoanelor din perioada 2015-2018, controlul fiind efectuat în perioada 2020-2021.

Cum distincţiile operate de pârâţi între noţiunea de "păstrare" şi cea de "arhivare" suscită o dispută serioasă, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, sens în care, are în vedere şi jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health inc şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate."

Or, recurenţii-pârâţii, fără a aduce argumente pertinente care să contrazică aceste susţineri ale primei instanţe, au susţinut doar că indiciile de nelegalitate reţinute de judecătorul cauzei sunt chestiuni care ţin de analiza pe fond a actului administrativ fiscal contestat, act care se bucură de prezumţia de legalitate până la pronunţarea instanţei competente asupra acţiunii având ca obiect anularea sa.

Faţă de aceste argumente, Înalta Curte reţine că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă puteau fi analizate prima facie în procedura suspendării şi, fără a fi necesară o cercetare aprofundată specifică acţiunii în anulare, pentru formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului.

Referitor la condiţia pagubei iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că prin executarea actului administrativ atacat s-ar crea societăţii reclamante perturbarea gravă a activităţii sau chiar imposibilitatea continuării activităţii, suma ce s-ar impune a fi executată fiind foarte mare. Nu în ultimul rând, trebuie avut în vedere că neefectuarea unor curse, poate determina retragerea licenţei de traseu conform prevederilor art. 21 alin. (1) lit. c) pct. i) din anexa la Ordinul nr. 1158/2336/2019.

Înalta Curte reţine că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra situaţiei financiare a reclamantei nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, astfel cum susţin recurenţii-pârâţi, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi pagubei iminente, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 15 şi 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din aceeaşi lege.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin mandatar Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ şi de Ministerul Finanţelor prin mandatar Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bacău, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi prin mandatar Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ şi de Ministerul Finanţelor prin mandatar Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bacău împotriva sentinţei nr. 83/2022 din 22 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bacău – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 15 iunie 2023.