Ex officio expansion of subject matter in administrative-jurisdictional proceedings and the derogation of the principle of disposition by enforcement agent powers

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.05.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta Federaţia Română de Fotbal a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A., anularea hotărârii nr. 262/25.03.2020, pronunţată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2019, cu consecinţa anulării sancţiunii amenzii de 2.000 de RON, stabilită în sarcina Federaţiei Române de Fotbal şi obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1322 din data de 11 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Federaţia Română de Fotbal în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A. şi a anulat hotărârea nr. 269/25.03.2020, pronunţată de C.N.C.D. în dosarul nr. x/2019.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii judecătoreşti menţionate în punctul I.2 de mai sus, a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, prin care, invocând incidenţa motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei atacate şi, în rejudecarea cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Printr-un prim set de critici recurentul a învederat că soluţia instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 16 alin. (1), art. 19 alin. (1), art. 20 alin. (2) şi art. 25 alin. (1) şi (5) din O.G. nr. 137/2000.

Din această perspectivă, recurentul a subliniat că, deşi C.N.C.D. îndeplineşte atribuţii administrativ-jurisdicţionale în activitatea de soluţionare a petiţiilor, nu se poate retine că această autoritate administrativă se confundă cu o instanţă judecătorească, regulile procedural-procesuale reglementate prin C. proc. civ. nefiind integral aplicabile activităţii administrativ - jurisdicţionale.

De asemenea, recurentul a argumentat că, şi dacă s-ar trece peste astfel de aspecte, sentinţa recurată ar încălca prevederile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât soluţia, într-o astfel de ipoteză, ar fi trebuit să fie în sensul de a se dispune trimiterea cauzei către CNCD spre rejudecare, drept măsură analoagă aplicabilă în virtutea principiului dreptului la un proces echitabil, iar nu soluţia de anulare a hotărârii.

A mai arătat recurentul că CNCD este garantul respectării şi aplicării principiului nediscriminării pe teritoriul României, iar membrii colegiului director al CNCD soluţionează petiţiile primite în calitatea lor de garanţi ai interesului public şi de agent constatator, materializate prin atribuţiile de investigare, constatare şi sancţionare contravenţională a tuturor faptelor de discriminare săvârşite pe teritoriul României. Competenţa CNCD de a soluţiona cazuri de discriminare şi de a angaja răspunderea juridică de tip contravenţional faţă de contravenienţii identificaţi se circumscrie atât voinţei părţilor, cât şi, spre deosebire de instanţele judecătoreşti, voinţei exprimate din oficiu de către Consiliu, prin prisma atribuţiei ex officio.

Recurentul a subliniat că, în contextul în care se întrezăreşte caracterul discriminatoriu general al faptei reclamate (discriminare care vizează grupuri, comunităţi), CNCD nu doar că este abilitat, dar are chiar datoria de a stărui (neconstrâns în mod necesar de anumite formalităţi procedurale de tipul celor administrate în cazul unei autosesizări neintermediate, de genul "notei de autosesizare") în materializarea atributului de agent constatator în materia nediscriminării, activându-şi ex officio funcţia de garant al respectării şi aplicării principiului nediscriminării.

A mai arătat recurentul că acesta îşi epuizează misiunea instituţională inclusiv prin identificarea persoanelor care poartă responsabilitate pentru săvârşirea faptei de discriminare şi care au capacitatea juridică de a suporta consecinţele răspunderii juridice contravenţionale în materie.

Recurentul a subliniat că, în speţa pendinte, în raport de fapta sesizată, se impunea investigarea inclusiv din perspectiva identificării persoanei care purta responsabilitatea pentru sloganurile discriminatorii ale suporterilor avansate în cadrul evenimentului sportiv organizat şi care deţinea personalitate juridică în sensul suportării consecinţelor răspunderii juridice, iar o atare persoana era organizatorul evenimentului sportiv, mai precis Federaţia Română de Fotbal.

Făcând trimitere la aspectele dezlegate prin Decizia nr. 1096/15.10.2008 a Curţii Constituţionale, recurentul a arătat că principiul oficialităţii trebuie să privească fenomenul discriminării, in genere, nu doar din perspectiva vătămării individuale a demnităţii şi drepturilor persoanei - victimă/petent, ci şi extensiv, a demnităţii şi a drepturilor tuturor subiecţilor de drept.

Printr-un alt set de argumente, recurentul a argumentat şi în sensul că sub aspectul răspunderii juridice de natură contravenţională, era necesară reţinerea vinovăţiei intimatei - reclamante în săvârşirea faptei reglementate de art. 15 din O.G. nr. 137/2000, în oricare dintre formele acesteia, inclusiv sub forma culpei simple, sancţionarea impunându-se, câtă vreme FRF purta răspunderea juridică circumscrisă obligaţiei de a preîntâmpina şi a elimina orice formă de discriminare săvârşită în incinta stadionului în care acesta organiza evenimentul sportiv. De asemenea, recurentul a subliniat că sus indicatele dispoziţii legale reglementează o contravenţie de pericol, nu de rezultat, circumscrisă obiectivului principal şi prioritar preventiv al O.G. nr. 137/2000.

În opinia recurentului, obligaţia organizatorilor, în sensul prevenirii efectelor cu caracter discriminatoriu al comportamentului spectatorilor, include atât acţiuni a priori, ce constau în măsuri publice de informare şi conştientizare a publicului spectator cu privire la obligaţia de a se abţine de la săvârşirea, prin orice metode, a unor fapte de discriminare, dar şi acţiuni a posteriori ori post factum, prin solicitarea încetării manifestărilor discriminatorii, respectiv acţiunile de îndepărtare a materialelor scriptice discriminatorii şi, de asemenea, de evacuare din stadion a spectatorilor implicaţi în astfel de manifestări discriminatorii.

A mai arătat recurentul că producerea unor fapte de natura scandărilor discriminatorii în cadrul evenimentului sportiv organizat probează neîndeplinirea obligaţiilor legale de prevenire a efectelor discriminatorii ale scandărilor suporterilor, împrejurare care atestă participarea personală a organizatorului, direct sau indirect, la săvârşirea faptei de discriminare, concretizându-se un tratament de creare a unei atmosfere ostile degradante şi umilitoare la adresa minorităţii maghiare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanţei de recurs, intimata – reclamanta Federaţia Română de Fotbal a invocat, în principal, nulitatea recursului, apreciind, în esenţă, că, prin argumentele expuse în memoriul de recurs, pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării nu a formulat critici împotriva raţionamentului logico-juridic expus de judecătorul fondului, fiind reiterate doar apărările invocate în faţa primei instanţe, astfel încât recurentul nu şi-a îndeplinit obligaţia de a formula critici în sensul art. 488 C. proc. civ.. În raport de astfel de repere, intimata – reclamantă a apreciat că se impune aplicarea sancţiunii reglementate de art. 489 C. proc. civ.

În subsidiar, intimata – reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este temeinică şi legală.

Arătând, în esenţă, că raţionamentul Curţii de Apel Bucureşti este întemeiat pe o premisă incontestabilă, mai precis pe faptul că, prin petiţia înregistrată sub nr. x/11.09.2019 de către A., s-a solicitat expres sancţionarea "Echipei Naţionale de Fotbal" pentru pretinse fapte de discriminare comise la data de 08.09.2019, intimata a subliniat că unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil este principiul disponibilităţii, potrivit căruia obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor.

Evocând Decizia Curţii Constituţionale nr. 749/2015, intimata – reclamantă a argumentat în sensul că CNCD, ca organ jurisdicţional, era ţinut să respecte garanţiile unui proces echitabil, între care se numără şi acest principiu, fiind oprit de la a modifica temeiul învestirii sale.

În opinia intimatei – reclamante, CNCD nu a acţionat precum o instanţă independentă şi imparţială, ci drept un consilier al părţii reclamante, vătămând grav caracterul echitabil al procedurii jurisdicţionale şi încălcând prevederile C. proc. civ.

De asemenea, intimata a învederat că nu pot fi primite argumentele CNCD ce vizează o analogie cu instituţia autosesizării, întrucât în discuţie nu se află modalitatea de sesizare a Consiliului, ci posibilitatea schimbării de către acesta a cadrului stabilit printr-o sesizare deja depusă. Din această perspectivă, intimata a argumentat în sensul că şi în ipoteza în care CNCD ar demara procedura ca urmare a autosesizării, acesta ar fi ţinut de limitele legitimării procesuale pasive stabilite prin actul de învestire, investigaţia fiind pornită asupra unei anume persoane, care nu poate fi substituită ulterior.

Printr-un alt set de apărări, intimata a combătut şi criticile recurentului prin care acesta a susţinut teza incidenţei principiului procesului echitabil, apreciind că o atare argumentare a recurentului este lipsită de temei legal, câtă vreme instanţa învestită cu o acţiune în contencios administrativ poate pronunţa doar una dintre soluţiile prevăzute de art. 18 al Legii nr. 554/2004, fiind învestită cu verificarea conformităţii cu legea a unui act administrativ – jurisdicţional.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 28 martie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 31 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării este fondat, pentru următoarele considerente:

Examinând hotărârea atacată, Înalta Curte reţine că soluţia primei instanţe (de admitere a cererii de chemare în judecată) s-a grefat exclusiv pe reţinerea unui viciu formal de nelegalitate a hotărârii nr. 262/25.03.2020, pronunţată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării ("CNCD") în dosarul nr. x/2019, analiza judecătorului fondului vizând doar aspectele procedurale ale activităţii administrativ – jurisdicţionale. În esenţă, prima instanţă a apreciat că, în contextul în care intimata – pârâtă A. a sesizat CNCD cu o faptă săvârşită de Echipa Naţională de Fotbal a României, cadrul procesual aferent soluţionării unei astfel de sesizări nu putea fi extins, ex officio, de către CNCD, prin includerea, în acesta, a Federaţiei Române de Fotbal sau prin înlocuirea persoanei iniţial verificate cu o altă persoană.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte, însă, opinia primei instanţe, apreciind că o atare dezlegare reprezintă o interpretare extrem de formalistă a prevederilor art. 20 alin. (2), coroborat cu art. 25 alin. (5) din O.G. nr. 137/2000, ce îndepărtează normele în discuţie de la scopul procedurii administrativ – jurisdicţionale reglementate de O.G. nr. 137/2000, astfel încât sunt fondate criticile subsumate de recurent prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce privesc o astfel de chestiune.

Înalta Curte reţine că potrivit prevederilor art. 25 alin. (5) din O.G. nr. 137/2000: În soluţionarea cazurilor de discriminare, membrii Colegiului director au calitatea de agent constatator care aplică sancţiunile pentru contravenţiile stabilite prin prezenta ordonanţă. Aceştia îşi pot delega calitatea de agent constatator persoanelor din aparatul de lucru al Consiliului.

Conform prevederilor art. 20 alin. (2) din acelaşi act normativ: Consiliul soluţionează sesizarea prin hotărâre a Colegiului director prevăzut la art. 23 alin. (1).

De asemenea, potrivit art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000: Colegiul director al Consiliului este organ colegial, deliberativ şi decizional, responsabil pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, iar potrivit prevederilor art. 19 alin. (1) lit. c) din antereferitul act normativ: (1) În vederea combaterii faptelor de discriminare, Consiliul îşi exercită atribuţiile în următoarele domenii: c) investigarea, constatarea şi sancţionarea faptelor de discriminare, consiliul putând, conform art. 21 din O.G. nr. 137/2000 să investigheze, din oficiu, fapte sau acte de discriminare.

Chestiunea de drept dedusă analizei instanţei de recurs în prezenta cauză (în raport de aspectele analizate de prima instanţă prin sentinţa recurată) este, în fapt, cea de a verifica dacă există un raport de subordonare a limitelor subiective ale procedurii administrativ – jurisdicţionale reglementate de O.G. nr. 137/2000 faţă de principiul disponibilităţii reglementat de art. 9 alin. (2) din C. proc. civ.

Contrar celor reţinute de prima instanţă şi invocate şi de intimata – reclamantă (prin apărările formulate în întâmpinare), Înalta Curte observă că prin punctul 27 al Deciziei nr. 749/2015, Curtea Constituţională a evocat doar caracterul asemănător al procedurii desfăşurate în faţa organului administrativ – jurisdicţional cu procedura specifică instanţelor judecătoreşti, iar nu caracterul identic al celor două proceduri.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că astfel de statuări ale Curţii Constituţionale nu pot fi extrase, în mod izolat, din contextul general al dezlegărilor date prin Decizia nr. 749/2015 de instanţa de contencios constituţionale, interpretarea acestora impunându-se a fi realizată şi prin coroborarea lor cu aspectele statuate în pct. 18-21 din aceeaşi decizie, ce au următorul conţinut:

18 . . . . . . . . . .a statuat în privinţa Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării că acesta nu este o instanţă extraordinară, ci o autoritate publică care îşi exercită atribuţiile independent, liber de orice influenţă din partea oricărei instituţii ori autorităţi publice, cu respectarea prevederilor art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, care consacră principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale.

19. Curtea a observat că, potrivit dispoziţiilor art. 16 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării îndeplineşte rolul de garant al respectării şi aplicării principiului nediscriminării, iar potrivit dispoziţiilor art. 18 din acelaşi act normativ, Consiliul este responsabil cu aplicarea şi controlul respectării prevederilor prezentei legi în domeniul său de activitate, precum şi în ceea ce priveşte armonizarea dispoziţiilor din cuprinsul actelor normative sau administrative care contravin principiului nediscriminării. Mai departe, art. 19 alin. (1) lit. c), precum şi art. 20, în ansamblu, reglementează rolul jurisdicţional al Consiliului, care are ca finalitate înlăturarea faptelor discriminatorii şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării.

20. Aşadar, prin reglementările amintite, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost conceput ca un organ al administraţiei publice centrale cu atribuţii în prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, prin supravegherea şi combaterea actelor sau faptelor de natură a încălca principiul constituţional fundamental al egalităţii în drepturi. Împrejurarea că, în soluţionarea cazurilor de discriminare, membrii Colegiului director au calitatea de agenţi constatatori care aplică sancţiunile pentru contravenţiile stabilite prin ordonanţă, iar, în vederea aflării adevărului, aceştia desfăşoară şi o activitate de investigare, nu este de natură a impieta asupra caracterului independent al activităţii Colegiului director faţă de părţile implicate.

21. Astfel, Curtea a stabilit că, potrivit dispoziţiilor supuse controlului de constituţionalitate, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării este un organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale, care se bucură de independenţa necesară îndeplinirii actului administrativ-jurisdicţional şi respectă prevederile constituţionale cuprinse în art. 126 alin. (5) care interzice înfiinţarea de instanţe extraordinare.

De asemenea, relevantă este şi prima teză a pct. 29 din aceeaşi decizie a Curţii Constituţionale, în care se subliniază expres faptul că: ... potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării îşi exercită competenţele la sesizarea unei persoane fizice sau juridice ori din oficiu.

Pe cale de consecinţă, în analiza cadrului procedural subiectiv al unei proceduri de investigare, constatare şi sancţionare a unei fapte de discriminare derulate de CNCD, prioritare sunt prevederile normei speciale reglementate de O.G. nr. 137/2000, ce trasează caractere specifice ale unei astfel de proceduri administrativ – jurisdicţionale.

Or, în virtutea unor astfel de prevederi, câtă vreme legiuitorul a reglementat rolul activ al organului cu atribuţii administrativ – jurisdicţionale în materializarea dezideratului prevenirii şi combaterii formelor de discriminare reglementate de antereferitul act normativ, Înalta Curte apreciază că inclusiv în cadrul unei proceduri declanşate în mod mijlocit (urmare sesizării CNCD de către terţi) membrii Colegiului director (învestiţi, de altfel, cu soluţionarea sesizării) au atribuţii de agenţi constatatori, putându-se sesiza, ex officio, cu săvârşirea faptei de discriminare şi de către un subiect de drept ce nu a fost vizat de sesizarea iniţială, cu consecinţa extinderii sau modificării cadrului subiectiv al procedurii administrativ – jurisdicţionale. Pe cale de consecinţă, dispoziţiile art. 9 din C. proc. civ. (ce pot fi calificate, cel mult, drept normă generală, de la care prevederile O.G. nr. 137/2000 derogă) nu pot îndepărta de la aplicare, într-o procedură precum cea în discuţie, prevederile art. 25 alin. (5), coroborate cu art. 21 din O.G. nr. 137/2000, neputând fi restrânsă, astfel, posibilitatea exercitării de către membrii Colegiului director a atributelor lor de agenţi constatatori.

Cât priveşte Decizia nr. 50/2016 a Curţii Constituţionale, evocată de intimata – reclamantă cu ocazia dezbaterilor de la termenul de judecată la care instanţa de recurs a reţinut cauza spre soluţionare, Înalta Curte reţine că aceasta a dezlegat chestiuni de drept ce nu au legătură cu cauza pendinte.

În concluzie, Înalta Curte reţine incidenţa cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi apreciază că, întrucât prima instanţă a analizat doar viciile procedurale evocate prin cererea de chemare în judecată, iar nu şi criticile de fond invocate de reclamanta Federaţia Română de Fotbal, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, soluţie de natură a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie.

Justificarea acestei soluţii rezidă şi în împrejurarea că nedezlegarea, de către prima instanţă, a restului criticilor aduse de reclamantă hotărârii nr. 262/25.03.2020, pronunţată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2019, împiedică instanţa de recurs să verifice caracterul fondat al celorlalte argumente invocate de recurent prin calea de atac promovată.

Pentru considerentele expuse mai sus, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, va casa sentinţa civilă nr. 1322 din data de 11 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să analizeze acţiunea reclamantei în raport de aspectele de fapt şi temeiurile legale invocate, să valorifice toate apărările şi susţinerile părţilor şi toate înscrisurile depuse la dosar, în vederea asigurării accesului la dublul grad de jurisdicţie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei civile nr. 1322 din data de 11 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.