Mootness of administrative action for failure to confer honorary insignia and minister's procedural standing as public official

Şedinţa publică din data de 26 mai 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

Constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Prin cererea iniţial înregistrată la data de 15.10.2019 pe rolul Tribunalului Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministrul de Interne, solicitând obligarea acestuia din urmă la emiterea ordinului prin care să i se confere Semnul Onorific în Serviciul Patriei.

Prin sentinţa civilă nr. 146/04 iunie 2020, Tribunalul Galaţi a admis excepţia necompetentei materiale a Tribunalului Galaţi – secţia C.A.F., invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Ministrul de Interne, în favoarea Curţii de Apel Galaţi – secţia C.A.F.

Pe rolul Curţii de Apel Galaţi cauza a fost înregistrată cu nr. x/2019 la data de 19.06.2020.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Galaţi– secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 86 din 13 august 2020,a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministrul de Interne, a admis excepţia lipsei de interes invocată de Ministerul Afacerilor Interne şi, pe cale de consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Externe şi Ministerul de Interne, având ca obiect obligare emitere act administrativ, ca fiind lipsită de interes.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs, în termen, reclamantul A. cât şi pârâtul Ministrul de Interne, în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Prin memoriul de recurs, recurentul-reclamant a invocat ipotezele de nelegalitate reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., sens în care, a invocat, în esenţă, următoarele motive:

- este nelegală admiterea excepţiei lipsei de interes, acţiune ce a condus la soluţia de admitere a excepţiei, contrar prevederilor art. 32 C. proc. civ.

Reiterând susţinerile din fond referitoare la excepţia invocată, recurentul-reclamant a considerat că argumentaţia curţii de apel s-ar fi susţinut, în măsura în care, instanţa ar fi respins-o ca rămasă fără obiect.

A mai susţinut că instanţa de fond nu s-a pronunţat şi nu a luat în dezbatere în motivarea hotărârii un aspect apreciat de recurent ca esenţial, şi anume că prin acţiunea introductivă, instanţa nu a fost sesizată cu emiterea ordinului pentru anul 2019 cum greşit a apreciat instanţa de fond ci pentru anul 2018.

- Hotărârea pronunţată în apel a fost criticată şi pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Referitor la acest aspect, recurentul a arătat că instanţa de fond a avut în vedere la pronunţarea sentinţei o altă situaţie de fapt decât cea care a făcut obiectul acţiunii introductive.

Astfel, în opinia recurentului, se impune admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea acuzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Prin motivele de recurs circumscrise pct. 5 şi pct. 8 ale art. 488 C. proc. civ., în recursul său incident pârâtul Ministrul de Interne a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministrul de Interne şi, ca urmare, respingerea acţiunii ca fiind formulată împotriva uni persoane fără calitate.

A considerat că raportat la soluţia şi motivarea instanţei de fond argumentele de drept aduse prin considerente a încălcat dispoziţile art. 9 alin. (2) şi art. 22 alin. (4) din C. proc. civ., cu privire la principiul disonibilităţilor părţilor, precum şi limitele judcătorului conferite de legiuitor.

În concluzie a precizat că ministrul nu este o autoritate publică centrală ci doar asigură conducerea şi reprezentarea autorităţii publice centrale (minister). Ministrul este un demnitar (art. 5 lil. v din O.U.G. nr. 57/2019 -persoană care exercită funcţii de demnitate publică în temeiul unui mandat, potrivit Constituţiei, potrivit prezentului cod şi altor acte normative), iar nu autoritate publică.

Astfel, ministrul afacerilor interne nu poate fi considerat, în temeiul art. 16 din Legea nr. 554/2004 funcţionarul public vinovat pentru neemiterea ordinului de către instituţia pe care o conduce.

Ca arare, ministrul afacerilor interne îndeplineşte o funcţie de demnitate publică şi nu una care ar putea atrage răspunderea instituită prin art. 16 din Legea nr. 554/2004, aşa cum în mod eronat a apreciat instanţa de fond.

1.4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât a formulat întâmpinare, la recursul principal, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 2 decembrie 2020 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 26 mai 20212, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, şi faţă de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, incluzând dezlegările date în cursul soluţionării căii de atac cu care a fost investită, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor şi lucrărilor dosarului reţine că recursurile de faţă sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Cu referire la recursul declarat de reclamantul-reclamant A., se constată că acesta deduce judecăţii critici nefondate.

Astfel, mai întâi, trebuie spus că toate susţinerile din recursul reclamatului prin care se tinde la o reapreciere a probelor administrate, în vederea stabilirii unei situaţii de fapt diferite de cea stabilită în faţa instanţei de fond nu pot face obiect de analiză în recurs, întrucât toate acestea ţin de stabilirea situaţiei de fapt supusă judecăţii, şi nu de aplicarea legii, observându-se în acest sens că printr-o reapreciere a probatoriului în sensul dorit de recurent s-ar ajunge să se schimbe situaţia de fapt stabilită de instanţa de fond, ceea ce nu este permis în recurs.

În acest sens se reţine că, aşa cum reiese din art. 483, art. 488 C. proc. civ., scopul recursului este acela de a supune instanţei de recurs doar examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ceea ce presupune realizarea doar a unui control de legalitate cu privire la hotărârea atacată, fără a se putea reaprecia starea de fapt stabilită de instanţa de fond, şi, în mod implicit, fără a se putea reanaliza probele întrucât reanalizarea probelor implică reanalizarea situaţiei de fapt.

Astfel, în motivarea recursului, recurentul-reclamant nu invocă critici de nelegalitate care să vizeze hotărârea atacată, aceasta făcând doar o prezentare a unor texte de lege şi aspecte probatorii exprimându-şi nemulţumirea faţă de soluţia dată de instanţa de fond, fără a arăta care sunt argumentele juridice pentru care apreciază că instanţa a pronunţat o soluţie care nu este motivată şi care este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, adică nu a criticat soluţia instanţei de apel sub aspectul considerentelor prezentate în cuprinsul deciziei şi care au condus la soluţia contestată.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Nu încape nicio îndoială cu privire la faptul că motivarea unei hotărâri judecătoreşti se constituie într-o fundamentală exigenţă, caracterul efectiv al accesului părţilor la justiţie şi al dreptului acestora la un proces echitabil impunând, în mod necesar, ca hotărârea să fie motivată îndeajuns de amplu, limpede şi convingător, astfel încât părţile să poată cunoaşte motivele de fapt şi/sau de drept care au format convingerea judecătorului şi în raport de care cererile sau apărările lor au fost admise ori, după caz, respinse.

În egală măsură, adecvata motivare a hotărârii judecătoreşti nu trebuie să însemne, întotdeauna, că instanţa este datoare a răspunde în mod direct fiecărui argument ori fiecărei afirmaţii făcute de părţi, esenţial fiind ca din considerentele hotărârii să rezulte - uneori şi implicit, însă îndeajuns de clar – care sunt raţiunile în raport de care instanţa s-a oprit la o anumită soluţie.

Recurentul-reclamant invocă ipoteza existenţei unor motive contradictorii, susţinând că instanţa de fond nu a fost sesizată cu emiterea ordinului pentru anul 2019 ci pentru anul 2018.

Contrar celor afirmate de recurent, aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului că instanţa de fond a reţinut, în considerentele ce au fundamentat adoptarea soluţiei că reclamantul a solicitat obligarea Ministrului de Interne să procedeze la emiterea ordinului prin care să i se confere Semnul Onorific În Serviciul Patriei cum, de altfel, reiese din cererea de chemare în judecată.

Luând în analiză acest motiv de recurs, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. – ipoteza considerentelor străine de natura cauzei, Înalta Curte constată motivarea sentinţei de fond, sub acest aspect, nu poate fi considerată nicidecum ca fiind afectată de viciul unor considerente fie insuficiente, fie total străine de susţinerile din cererea de chemare in judecată, aşa cum pretinde recurentul, câtă vreme curtea de apel a luat în considerare cele solicitate de către acesta.

În alte cuvinte, într-o manieră detaliată şi cu un raţionament convingător, curtea de apel a realizat un examen al susţinerilor şi criticilor aduse de părţi, astfel că motivarea hotărârii instanţei de fond s-a efectuat cu respectarea dispoziţiilor 425 alin. (1) din C. proc. civ. şi a principiilor jurisprudenţiale dezvoltate pe marginea dreptului la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Nu există, aşadar, temeiuri pentru a considera că decizia instanţei de apel ar fi lovită de nulitate, în sensul prevederilor art. 174 şi 175 C. proc. civ.

Criticile recurentului, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizează pretinsa reţinere greşită a excepţiei lipsei de interes, cu consecinţa respingerii acţiunii ca fiind lipsită de interes.

În prezentul proces, instanţa de fond a reţinut, ca element de fapt relevant, că prin Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. 141 din 25.11.2019 privind conferirea Semnului onorific În Serviciul Patriei unor maiştri militari, subofiţeri, soldaţi şi gradaţi profesionişti şi funcţionari publici cu statut special, cu grade profesionale echivalente cu gradele de maiştri militari şi subofiţeri, publicat în Monitorul Oficial al României nr. 946 din 26 noiembrie 2019, reclamantului i s-a conferit la data de 1 decembrie 2019 Semnul onorific "În Serviciul Patriei", pentru 25 ani de activitate, în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale.

A mai subliniat că în aceste circumstanţe, în ceea ce priveşte interesul reclamantului în susţinerea acţiunii de faţă, instanţa constată că potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiţii de exercitare a acţiunii civile rezidă în justificarea unui interes.

Este locul aici a aminti faptul că interesul, înţeles ca o condiţie de exerciţiu a acţiunii civile, nu are în vedere interesul material sau moral care formează substanţa dreptului subiectiv, ci justificarea de a invoca şi a urmări pe calea demersului judiciar promovat, un anumit folos practic.

Actualmente, conditie sine qua non, interesul constituie o condiţie de ordin subiectiv recunoscută reclamantului, dar şi pârâtului ori terţilor intervenienţi care au abilitatea legală a unui drept la acţiune.

De asemenea, trebuie menţionat că activitatea judiciară nu poate fi iniţiată şi întreţinută, fără justificarea unui interes de către persoana care solicită instanţei de judecată soluţionarea unei cereri.

Aşadar, justificarea interesului judiciar revine reclamantului şi vizează, în principal, momentul iniţial al procesului, astfel că lipsa interesului se invoca pe cale de exceptie prin exceptia lipsei de interes, fiind o exceptie de fond, absoluta si peremptorie.

Ca atare, în mod corect instanţa de fond, a reţinut că reclamantul nu mai justifică un interes în susţinerea acţiunii introductive, atât timp cât reclamantului A. i s-a conferit Semnul onorific "În Serviciul Patriei" pentru 25 ani de activitate, interesul reclamantului în susţinerea acţiunii nu mai este actual, demersul judiciar al acestuia fiind lipsit de interes.

În continuare este de precizat că susţinerile recurentului -reclamant prin care se tinde la o reapreciere a probelor administrate, în vederea stabilirii unei situaţii de fapt diferite de cea stabilită în faţa instanţei de fond nu pot face obiect de analiză în recurs, întrucât toate acestea ţin de stabilirea situaţiei de fapt supusă judecăţii, şi nu de aplicarea legii, observându-se în acest sens că printr-o reapreciere a probatoriului în sensul dorit de recurent s-ar ajunge să se schimbe situaţia de fapt stabilită de instanţa de fond, ceea ce nu este permis în recurs.

În acest sens se reţine că, aşa cum reiese din art. 483, art. 488 C. proc. civ., scopul recursului este acela de a supune instanţei de recurs doar examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ceea ce presupune realizarea doar a unui control de legalitate cu privire la hotărârea atacată, fără a se putea reaprecia starea de fapt stabilită de instanţa de fond, şi, în mod implicit, fără a se putea reanaliza probele întrucât reanalizarea probelor implică reanalizarea situaţiei de fapt.

Astfel, în motivarea recursului, recurentul-reclamant nu invocă critici de nelegalitate care să vizeze hotărârea atacată, aceasta făcând doar o prezentare a unor aspecte probatorii exprimându-şi nemulţumirea faţă de soluţia dată de instanţa de fond, fără a arăta care sunt argumentele juridice pentru care apreciază că instanţa a pronunţat o soluţie care nu este motivată şi care este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, adică nu a criticat soluţia instanţei de apel sub aspectul considerentelor prezentate în cuprinsul deciziei şi care au condus la soluţia contestată.

Toate aceste aserţiuni au semnificaţia unor chestiuni de fapt, deci cu privire la care doar prima instanţă (ca instanţă de fond) avea prerogativa legală de a le stabili, Înalta Curte ca instanţă de recurs, neavând ea însăşi dreptul de a le cenzura ori modifica, căci aceasta ar însemna să reaprecize probele administrate pentru a stabili o altă stare de fapt, ceea ce legea nu îi îngăduie.

Controlul pe care instanţa de recurs îl poate exercita trebuie să se păstreze în limitele stabilite de art. 488 C. proc. civ., aceasta şi în condiţiile în care în recurs nu au fost înfăţişate, în limitele instituite de art. 492 C. proc. civ., probe noi care să conducă la reţinerea, în totul sau în parte, a unei alte stări de fapt decât aceea la care instanţa de apel s-a oprit.

Or, a-i cere Înaltei Curţi, ca instanţă de recurs, să tragă o asemenea concluzie înseamnă a-i pretinde să reaprecieze probele administrate în primă instanţă, ceea ce legea, aşa cum s-a precizat mai sus, nu permite.

Faţă de toate cele ce preced, conchide Înalta Curte că în raport de starea de fapt reţinută de instanţa de fond în urma aprecierii probelor administrate şi, totodată, în urma luării în considerare admiterea excepţieie lipsei de interes, ca excepţie de fond, este deci, nefondat şi cel de-al doilea motiv al recursului întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Referitor la recursul incident, prin motivele de recurs circumscrise pct. 5 şi pct. 8 ale art. 488 C. proc. civ., pârâtul Ministrul de Interne a susţinut că instanţa fondului în mod greşit a respins excepţia lipsei caliăţii procesuale pasive, ministrul nefiind o autoritate publică centrală ci doar asigură conducerea şi reprezentarea autorităţii publice centrale (minister), astfel că au fost încălcate dispoziţile art. 9 alin. (2) şi art. 22 alin. (4) din C. proc. civ., cu privire la principiul disonibilităţilor părţilor, precum şi limitele judcătorului conferite de legiuitor.

Cu referire la pretinsa încălcare a principiului rolului activ al instanţei de fond cu prilejul examinării excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, Înalta Curte apreciază că sunt nefondate.

De necontestat, rolul activ al judecătorului, consacrat în art. 22 din C. proc. civ., reprezintă un principiu fundamental al procesului civil, acesta referindu-se, în esenţă, la folosirea unor mijloace legale pentru aflarea adevărului, în limitele legii şi în cadrul procesual stabilit prin voinţa părţilor.

În speţă, rolul activ al instanţei de fond în examinarea cauzei s-a manifestat pe deplin, câtă vreme în condiţiile în care potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar chemarea în judecată a funcţionarului public vinovat de emiterea unui act administrativ nelegal sau de modul de soluţionare a unui cereri privitoare la un drept este posibilă, în conformitate cu art. 16 din acelaşi act normativ.

Mai mult decât atât, aşa cum o afirmă şi instanţa de fond, potrivit art. 57 alin. (5) Ordonanţă de Urgenţă nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr. 555 din 5 iulie 2019, "(5) Aprecierea necesităţii şi oportunitatea emiterii actelor administrative ale miniştrilor aparţin exclusiv acestora."

Astfel, conferirea Semnului onorific În Serviciul Patriei poate fi realizată doar prin acţiunea personală a ministrului afacerilor interne atât prin emiterea ordinului cât şi prin validarea atestatelor care însoţesc Semnul onorific În Serviciul Patriei, aprecierea asupra necesităţii şi oportunitatea emiterii ordinului aparţinând exclusiv ministrului administraţiei şi internelor.

Înalta Curte reţine, în baza argumentelor expuse punctual, că nu sunt incidente neregularităţile procedurale invocate, instanţa de fond respectând întocmai principiile dreptului la apărare şi rolul activ al judecătorului şi asigurând echilibrul procesual necesar în raport cu celelalte principii fundamentale procesului civil care, după cum este cunoscut, urmăreşte, de regulă, protecţia juridică a unor interese private.

Recurentul-pârât a reiterat, prin cererea de recurs, nemulţumirile supuse deja controlului anterior, respingând excepţia lipsei calităţii procesual pasive a ministrului prima instanţă a argumentat în mod corect că, conferirea Semnului onorific În Serviciul Patriei nu este o atribuţie legată de conducerea Ministerului Afacerilor Interne sau de reprezentare în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice.

Dar, chiar astfel fiind, soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesual pasive invocată de ministrul Afacerilor Interne se relevă a fi corectă tocmai în considerarea celor menţionate în adresa nr. x/19.07.2019 emisă de U.M. 0543 Tecuci, prin care reclamantul fusese propus pentru conferirea Semnului onorific În Serviciul Patriei deoarece îndeplinea condiţiile legale, iar această distincţie nu putea fi conferită decât de către ministrul afacerilor interne, acesta are calitate procesuală în cauză.

În baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge, aşadar, ca nefondat recursul incident declarat de pârât.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 86 din 13 august 2020 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi– secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Ministrul de Interne împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 mai 2021.