Jurisdictional conflict over immigration work permits: appellate court competence as lex specialis derogating from general administrative litigation rules

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea precizată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L. contestă refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin nr. x din 09.01.2023, privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru cetăţeanul străin B..

2. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 132 din data de 21.03.2023 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în baza art. 132 alin. (3) C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), a fost declinată competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L. în favoarea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, s-a considerat că dispoziţiile art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, care instituie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea curţii de apel printr-o ordonanţă de guvern, nu pot înlătura dispoziţiile legii organice, respectiv ale Legii contenciosului administrativ, care la art. 10 stabilesc competenta după rangul autorităţii, "dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 355 din data de 19.04.2023 pronunţată de Tribunalul Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Timiş, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a fost declinată competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Biroul Pentru Imigrări Caraş Severin, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

S-a constatat ivit conflictul negativ de competenţă.

A fost dispusă suspendarea judecăţii cauzei şi înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal în vederea stabilirii competenţei de soluţionare a cauzei.

Pentru a pronunţa această soluţie, s-a reţinut că regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

În contextul enunţării dispoziţiilor art. 96 punctul 1 din C. proc. civ. şi al art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a reţinut că potrivit acestor dispoziţii legale, competenţa materială de fond a instanţei de contencios administrativ este determinată de două criterii: poziţionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală); valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ. Aceste criterii sunt aplicabile în măsura în care nu există o normă de competenţă specială, care să instituie o competenţă derogatorie.

Or, în speţă, există o normă de competenţă derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competenţa materială de primă instanţă a Curţii de Apel pentru soluţionarea acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, şi anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014.

Totodată s-a reţinut că dispoziţiile dintr-o ordonanţă se bucură de prezumţia de constituţionalitate, iar în lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor care îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

3. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate, de înscrisurile aflate la dosarul cauzei şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Curtea de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele sesizate îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu obiectul dedus judecăţii şi prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte reţine că obiectul cererii introductive îl reprezintă refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetăţeanului străin pe teritoriul României, în concret reclamanta A. S.R.L. contestând refuzul nr. x din 09.01.2023, privind angajarea terţului B..

Instanţele aflate în conflict au exprimat opinii contrare cu privire la actul normativ care determină competenţa materială de soluţionare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluţionarea contestaţiei împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabileşte competenţa generală a tribunalului de a soluţiona acţiunile împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016 "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Înalta Curte constată că prin Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, s-a instituit o competenţă materială exclusivă, stabilind că revine curţii de apel competenţa de soluţionare în cauzele având ca obiect refuzul pârâtului Inspectoratul General pentru Imigrări de a elibera avizul de angajare.

Se reţine că atunci când se instituie, prin norme speciale, unele derogări de la normele comune (generale) în materie de competenţă, stabilind că judecata anumitor categorii de procese sau cereri aparţine altor instanţe decât cele la care se referă normele de drept comun cuprinse în Legea contenciosului administrativ, respectivele norme speciale, în considerarea caracterului lor de norme de excepţie, se vor aplica în mod prioritar, ca formă de manifestare a regulii specialia generalibus derogant (legea specială derogă de la cea generală).

Întrucât prevederile art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, au caracter de normă specială în materie de competenţă, acestea beneficiază de preeminenţă în aplicare, în raport de norma de drept comun, respectiv dispoziţiile art. 10 din Legea contenciosului administrativ care stabilesc competenţa după rangul autorităţii pârâte.

În ceea ce priveşte raportul lege organică (Legea nr. 554/2004), respectiv ordonanţă de guvern (O.G. nr. 25/2014), Înalta Curte reţine că "ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege" (Decizia Curţii Constituţionale nr. 95/2006)".

Totodată, instanţei de contencios administrativ nu-i este permis să înlăture de la aplicare o normă de competenţă, chiar stabilită printr-o ordonanţă de guvern, pe motivul încălcării de către Guvern a domeniului de reglementare, această competenţă aparţinând doar Curţii Constituţionale a României. Astfel, având în vedere că art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 există în fondul legislativ în vigoare şi nu a fost declarat neconstituţional printr-o decizie a Curţii Constituţionale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Prin urmare, în considerarea caracterului de normă specială a O.G. nr. 25/2014, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere material să soluţioneze prezenta cauză, în fond, este curtea de apel, în speţă Curtea de Apel Timişoar, ca instanţă în a cărei circumscripţie se află formaţiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetăţeanului străin - pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin.

Temeiul de drept al soluţiei adoptate

Pentru aceste considerente, în condiţiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pârâtul M.A.I. - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.