Admissibility of challenging a normative administrative act in judicial recruitment without preliminary complaint under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 31 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.03.2020 sub nr. x/2020 reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, au solicitat:

- anularea parţială/totală a Hotărârii CSM nr. 279/2012 privind Regulamentul de organizare şi desfăşurare a concursului de admitere în magistratură;

- anularea parţială a Hotărârii CSM nr. 235/2019 privind validarea concursului de admitere în magistratură aprobată în şedinţa de plen din data de 10 decembrie 2019, ora: 14:30 Punctul 122655/2019" şi comunicată prin afişare pe site-ul CSM la data de 08.01.2019 şi, pe cale de consecinţă, modificarea hotărârii de validare a concursului de admitere în magistratură, în sensul cuprinderii în aceasta şi a reclamanţilor ca şi candidaţi admişi ulterior parcurgerii probelor de interviu, psihologic, medical şi buna reputaţie;

- obligarea pârâtului să procedeze la demersurile necesare organizării interviului pentru reclamanţi şi ulterior pentru proba psihologică, medicală şi repartiţia;

- obligarea CSM la validarea dosarului reclamanţilor de candidaţi admişi la concursul de admitere în magistratură şi înscrierea în lista definitivă a candidaţilor declaraţi admişi la concursul de admitere în magistratură din Anexa la hotărâre (după parcurgerea celorlalte probe) şi recunoaşterea tuturor drepturilor ce decurg din calitatea de candidaţi admişi la concursul de admitere în magistratură;

- anularea parţiala/modificarea Hotărârii CSM nr. 54/2019, prin care s-a stabilit numărul şi posturile de judecători/procurori scoase la concurs în sesiunea 28 martie-08 iulie 2019, în sensul suplimentarii numărului de locuri pentru care se organizează concurs de la 82 de posturi la 459 de locuri;

- anularea parţială a Hotărârii CSM nr. 120 din 17.09.2019, privind suplimentarea posturilor scoase la concursul de admitere în magistratură organizat în perioada 28 martie - 08 iulie 2019, văzând condiţiile stabilite prin această hotărâre;

- modificarea menţiunii "respins" din dreptul poziţiilor de pe lista finală cu rezultatele concursului în sensul admiterii reclamanţilor la proba de interviu;

- anularea parţială a concursului şi reorganizarea concursului de admitere în magistratură cu respectarea dispoziţiilor din regulament;

- crearea cadrului legal pentru reluarea concursului de la proba interviului pentru subsemnaţii şi ulterior pentru proba psihologică, medicală, repartiţia.

La data de 13.05.2020, în temeiul art. 204 C. proc. civ., reclamanţii au formulat cerere de completare/modificare a acţiunii introductive, prin care au solicitat:

- anularea hotărârii CSM din data de 30 aprilie 2020, nepublicata pe site-ul CSM şi necomunicata pana în prezent, prin care li s-a respins plângerea prealabila;

- anularea parţială a hotărârii CSM nr. 235/2019 privind validarea rezultatelor la examenul de admitere în magistratura desfăşurat în perioada 28 martie-08 iulie 2019 pentru motivele menţionate pe larg în conţinutul prezentei acţiuni;

- obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri prin care sa fie declaraţi admişi la probele de concurs pentru accederea în magistratura concomitent cu dispunerea continuării procedurii de selecţie în vederea ocupării posturilor vacante de magistraţi prin parcurgerea verificărilor privind condiţia bunei reputaţii, stării medicale şi a celei psihologice;

- în subsidiar, solicită să fie obligat pârâtul la emiterea unei hotărâri prin care să fie declaraţi admişi în etapa a doua de concurs şi să dispună continuarea procedurii de admitere în magistratura de la etapa interviului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 384 din 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea parţială a Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 279/2012 şi a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea parţială a Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 279/2012; a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere prin care s-a solicitat anularea soluţiei Plenului prin care au fost respinse plângerile prealabile formulate de reclamanţi; a respins celelalte capete din cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată şi completată de către reclamanţi în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca neîntemeiate, luând act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 384 din 17 decembrie 2020 a Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A. şi B., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în principal, trimiterea cu rejudecare la instanţa de fond, iar în subsidiar, casarea în tot a sentinţei recurate şi, rejudecând cauza pe fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată şi precizată.

În susţinerea recursului, recurenţii au arătat că în mod greşit prima instanţă a admis inadmisibilitatea capătului de cerere care vizează Hotărârea C.S.M. nr. 279/2012 privind Regulamentul de concurs, interpretând eronat normele de drept şi necoroborând toate normele incidente în speţă, astfel că întreaga fundamentare a inadmisibilităţii se rezumă strict la art. 7 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004.

Or, instanţa a omis analizarea inadmisibilităţii şi din prisma art. 8 alin. (1) şi art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 cât şi din prisma efectelor Deciziei CCR nr. 121/10.03.2020, instanţa trebuind doar să constate din perspectiva acestei decizii nulitatea Hotărârii 279/2012.

Mai mult decât atât, prin reţinerea de către instanţa de fond a aplicabilităţii Deciziei CCR nr. 121/2020, nu se mai putea pune problema inadmisibilităţii, legalităţii, nelegalităţii unui act administrativ cu caracter administrativ care nu mai există (lipsit de efecte), pentru că în acest mod se încalcă autoritatea de lucru judecat şi a obligativităţii hotărârilor Curţii Constituţionale.

De asemenea, recurenţii au susţinut că instanţa a omis să analizeze speţa prioritar din perspectiva dreptului comunitar, mai exact din perspectiva încălcării dispoziţiilor art. 1, art. 6, art. 14 din CEDO pe care le-au invocat în conţinutul cererilor depuse.

Mai mult decât atât din lecturarea hotărârii se observă faptul că aceasta este o compilaţie între întâmpinarea pârâtului şi o altă hotărâre de la aceeaşi curte de apel din dosar nr. x/2020

Au mai susţinut recurenţii că, deşi instanţa de fond reţine în speţă incidenţa Deciziei CCR nr. 121/10.03.2020, în mod greşit nu coroborează normele de drept şi nu se raportează în soluţionarea acţiunii la temeiul legal rămas valid şi anume Legea nr. 303/2004.

Astfel, "Curtea constată că în speţă sunt aplicabile dispoziţiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, precum şi prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea concursului de admitere în magistratură, aprobat prin Hotărârea Plenului CSM nr. 279/2012", ori prin acest raţionament instanţa se contrazice, întrucât odată ce a reţinut aplicabilitatea în speţă a Deciziei CCR nr. 121/10.03.2020 nu îşi mai poate întemeia hotărârea de respingere a acţiunii pe Hotărârea Plenului CSM nr. 279/2012.

În fine, au arătat recurenţii că instanţa nu putea lua o hotărâre temeinică câtă vreme, deşi au solicitat şi invocat faptul că dosarul administrativ a fost depus în mod incomplet, nu a revenit cu o nouă solicitare către pârât să depună ceea ce instanţa a cerut a fi depus.

Practic, deşi iniţial a admis cererea reclamanţilor de administrare a unor probe care ar fi putut releva, printre alte motive invocate, încălcarea principiului transparenţei în organizarea şi desfăşurarea concursului de admitere în magistratură, aceasta, la ultimul termen de judecată, a refuzat practic să constate faptul că pârâtul nu s-a conformat obligaţiei de punere la dispoziţie a acestor probe, respingându-le fără niciun motiv cererea de conformare a pârâtului la obligaţiile stabilite în sarcina sa.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul – pârât a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond, ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta este incident când hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

În speţă, din lecturarea considerentelor sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi la limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Judecătorul fondului a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată. Din considerentele expuse în hotărârea de fond recurată rezultă şi faptul că judecătorul fondului a făcut o corectă analiză a susţinerilor părţilor şi a răspuns argumentelor acestora, expunând în mod logic şi gradual considerentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Relativ la considerentele pretins contradictorii ale hotărârii primei instanţe, susţinerile recurenţilor nu se confirmă. Argumentele instanţei nu pot fi considerate contradictorii, ci, dimpotrivă, reprezintă răspunsul concret la criticile formulate de parte, care, sistematizate de către judecătorul fondului în funcţie de legătura lor logică, au determinat concluzia instanţei.

În realitate, susţinerile recurenţilor-reclamanţi referitoare la existenţa unor considerente contradictorii, reflectă dezacordul în privinţa argumentelor ce au stat la baza soluţiei pronunţate de prima instanţă.

Împrejurarea că recurenţii-reclamanţi nu împărtăşesc raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa acestui motiv de nelegalitate.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Cu privire la inadmisibilitatea capătului de cerere privind anularea parţială a Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 279/2012, Înalta Curte constată că, potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările ulterioare "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (…) (11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând".

Înalta Curte reaminteşte că plângerea prealabilă reprezintă o condiţie de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, neîndeplinirea acestei condiţii constituind un fine de neprimire a cererii de chemare în judecată.

În acord cu dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, "În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă".

Este de menţionat că, deşi nici art. 1 alin. (6), nici art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu fac, aparent, nicio distincţie în funcţie de caracterul individual sau normativ al actului administrativ, irevocabilitatea este asociată actului administrativ individual, pentru că actul administrativ normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, din considerente de legalitate sau de oportunitate. Un argument de text cu privire la această distincţie de regim juridic este cel oferit de art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, potrivii căruia, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulata oricând.

În acest sens, în considerentele deciziei nr. 12 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 933 din 30 septembrie 2021, ICCJ, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, a reţinut că ambele categorii de acte administrative, normative sau individuale, pot fi desfiinţate doar printr-un act având aceeaşi natură juridică, dar actul cu caracter normativ poate fi abrogat sau modificat oricând, în timp ce actul cu caracter individual devine irevocabil dacă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Prin urmare, acţiunea în anularea unui act administrativ cu caracter normativ trebuie precedată obligatoriu, de procedura prealabilă administrativă, în condiţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, nefiind aplicabilă norma de excepţie cuprinsă în alin. (5) al aceluiaşi articol referitoare la actele care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

De aceea, se constată că instanţa de fond a admis corect excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea parţială a Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 279/2012 pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

În ceea ce priveşte Decizia Curţii Constituţionale nr. 121/2020, având ca obiect prevederile art. 106 lit. d) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, prin care Consiliul a fost abilitat să emită regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea concursului de admitere în magistratură, prin decizie s-a reţinut că aceste dispoziţii legale sunt neconstituţionale din perspectiva faptului că reglementarea statutului judecătorilor şi procurorilor trebuie să se facă prin lege organică.

Cu alte cuvinte, aspectele esenţiale referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului juridic de muncă trebuie reglementate prin lege organică, iar "regulamentul aprobat prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii şi publicat în Monitorul Oficial al României Partea I, trebuie doar să detalieze procedura privind organizarea şi desfăşurarea concursului pentru admiterea în magistratură".

În ceea ce priveşte organizarea unui concurs de admitere în magistratură, acest lucru ar implica reglementarea şi în legea organică a etapelor sau probelor de concurs, modalitatea de stabilire a rezultatelor şi posibilitatea de contestare a notelor obţinute la fiecare probă.

Din considerentele deciziei sus-menţionate se observă că legiuitorul constituţional nu a precizat efecte exceptate de la regula generală, mărginindu-se să invoce prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie referitoare la faptul că dispoziţiile art. 106 lit. d) din Legea nr. 303/2004, cu modificările ulterioare, îşi încetează efectele la 45 de zile de la publicarea deciziei, dacă legiuitorul nu se conformează în sensul celor arătate mai sus.

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte constată că Decizia Curţii Constituţionale nu are nicio influenţă asupra situaţiei reclamanţilor întrucât, pretinsele motive de nelegalitate ale actelor atacate se subsumează suplimentării numărului de posturi scoase la concurs, în condiţiile în care aceştia nu au trecut de prima etapă a concursului.

Cu alte cuvinte, indiferent de modificările care vor putea fi aduse legii, referitoare la probele concursului şi modalitatea de contestare a acestora, recurenţii-reclamanţi nu pot fi admişi la concurs câtă vreme nu au trecut de prima probă pentru că nu s-au încadrat în numărul de posturi scoase la concurs.

Problema suplimentarii locurilor scoase la concursul de admitere în magistratură din 2019 nu afectează legalitatea concursului din perspectiva incidenţei art. 106 lit. d) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, reclamanţii solicitând, admiterea acestora la concurs, nu desfiinţarea concursului.

Din analiza textelor regulamentare aplicabile şi a Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 54/2019, a reieşit fără dubiu că intimatul-pârât nu a încălcat principiile transparenţei şi egalităţii.

De fapt, recurenţii-reclamanţi nu au înţeles să solicite anularea întregului concurs din perspectiva considerentelor Deciziei nr. 121/2020 a Curţii Constituţionale, ci doar din perspectiva situaţiei în care s-au aflat, cu conotaţie asupra circumstanţelor suplimentării posturilor scoase la concurs.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la o pretinsă omisiune a instanţei de fond de a analiza cererea de chemare în judecată din perspectiva încălcării dreptului comunitar, care este prioritar, Înalta Curte constată că, raportat la considerentele sentinţei recurate, acestea nu pot fi reţinute.

Instanţa de fond a analizat toate criticile recurenţilor - reclamanţi, inclusiv din perspectiva unei pretinse încălcări de către pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii a principiului nediscriminării, prevăzut la art. 14 din CEDO, în considerentele sentinţei recurate fiind cuprinse toate argumentele de fapt şi de drept care surprind raţionamentul logico juridic al instanţei, care a concluzionat în sensul că "… nu poate fi incident principiul nediscriminării, candidaţii care nu au promovat prima etapă obligatorie nefiind într-o situaţie identică sau similară cu candidaţii care au promovat cele două etape ale concursului."

Referirea recurenţilor la o pretinsă omisiune a instanţei de fond de a analiza incidenţa prevederilor art. 1 din CEDO este lipsită de fundament câtă vreme nu a fost expusă această critică în cuprinsul cererii de chemare în judecată. De asemenea, în ceea ce priveşte o pretinsă încălcare a prevederilor art. 6 din CEDO, se observă că recurenţii-reclamanţi au făcut o simplă afirmaţie, fără a detalia în ce mod a fost încălcat acest articol.

De altfel, recurenţii au beneficiat de respectarea tuturor garanţiilor procesuale care complinesc respectarea dreptului la un proces echitabil.

Nici susţinerile recurenţilor privind un pretins refuz al primei instanţe de a completa probatoriul administrat nu poate fi primit; instanţa de fond, apreciind utilă şi pertinentă cererea de probaţiune formulată de reclamanţi, a dispus citarea pârâtului cu menţiunea de a depune întreg dosarul administrativ care a stat la baza validării concursului.

Pârâtul a comunicat la dosar actele solicitate pentru termenul de judecată din 03.12.2020, termen la care reprezentanta reclamanţilor a pus concluzii asupra excepţiei inadmisibilităţii şi pe fond, instanţa de fond dispunând amânarea pronunţării cauzei la data de 17.12.2020.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 384 din 17 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 mai 2022.