EU funds ministry prevails as appeal dismissed, upholding non-conformity report declaring project costs ineligible for failing to conform to approved feasibility study

Şedinţa publică din data de 31 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 21.09.2016 sub nr. x/2016, reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ A JUDEŢULUI MARAMUREŞ, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE, a solicitat instanţei anularea Deciziei nr. 41053/16.05.2016 emisă de Autoritatea de Management POS Mediu din cadrul ministerului; anularea raportului de neconformitate transmis la 21849/18.03.2016 cu privire la contractul de lucrări nr. x/17.06.2015.

Primul ciclu procesual

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 23/2017 din 25 ianuarie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2016, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ JUDEŢUL MARAMUREŞ prin PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN MARAMUREŞ, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE, dispunând anularea deciziei nr. 41053/16.05.2016 şi a raportului de neconformitate încheiat la 16.03.2016.

3. Decizia pronunţată în recurs

Prin decizia nr. 6010 din data de 28.11.2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul declarat de MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE împotriva sentinţei civile nr. 23/2017 din 25 ianuarie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Al doilea ciclu procesual

4. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 37 din data de 19 martie 2020, Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ JUDEŢUL MARAMUREŞ în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE, având ca obiect anularea Deciziei nr. 41053/16.05.2016 şi a Raportului de neconformitate nr. x/18.03.2016, cu privire la contractul de lucrări x/17.06.2015.

5. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ JUDEŢUL MARAMUREŞ, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, rejudecând, admiterea cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea recursului, recurenta – reclamantă a susţinut, referitor la afirmaţia intimatului – pârât că orice actualizare a studiului de fezabilitate presupune elaborarea unui memoriu tehnic pe bază de studiu, că Memoriul tehnic există, a fost elaborat pe bază de studiu şi de măsurători efectuate ulterior studiului de fezabilitate şi care justifică pe deplin aceste modificări, fără a schimba scopul şi obiectul iniţial al proiectului, chiar fără a modifica cuantumul finanţării primite de către beneficiarul UAT Judeţul Maramureş. Astfel, cerinţele pârâtului privind memoriul tehnic, conţinutul, justificarea şt momentul la care a fost elaborat, au fost îndeplinite de către reclamantă.

În opinia recurentei, toate variaţiile înregistrate între SF şi PT, din punct de vedere al naturii lor se încadrează în categoria de cheltuieli eligibile conform Ordinului comun nr. 1415/3399/2008 privind aprobarea listei cheltuielilor eligibile pentru proiectele finanţate în cadrul POS Mediu 2007-2013 şi, prin urmare, sunt eligibile, din acest punct de vedere respectând prevederile art. 6 - ELIGIBILITATEA CHELTUIELILOR, alin. (1) al Contractului de finanţare nr. x/10.02.2014.

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fond cum că lipsesc explicaţiile privind posibila valorificare a modificărilor aduse studiului de fezabilitate în etapa realizării studiului de fezabilitate, recurenta a menţionat faptul că aceste modificări aduse spaţiilor funcţionale au fost absolut necesar a fi luate din considerente de ordin tehnic, tehnologic şi economic pentru a se asigura obţinerea de la autorităţile competente a tuturor avizelor necesare pentru obţinerea Autorizaţiei de Funcţionare şi, pe cale de consecinţă, pentru a garanta funcţionalitatea soluţiei proiectate la nivel de SF. Redimensionarea clădirii administrative a avut în vedere asigurarea respectării tuturor prevederilor cuprinse în Notificarea nr. x din 28.02.2012 pentru asistenţă de specialitate de sănătate publică emisă de Ministerul Sănătăţii - Direcţia de Sănătate Publică a judeţului Maramureş, notificare emisă ulterior elaborării SF şi anterior elaborării PT.

Cu privire la modificările aduse SF-ului la obiectivul dimensiuni ale căilor de acces auto, a susţinut că menţinerea unei lăţimi constante de 7 m şi a suprastructurii aşa cum a fost prevăzută la nivel de SF, în exploatare, ar fi determinat strangulări sau blocaje ale traficului în incintă şi în anumite cazuri chiar incapacitatea de a interveni în timp util în situaţii de urgenţă având în vedere gabaritul utilajelor existente in situ (unele pot ajunge la o lăţime exterioară de 3,80m) şi al autospecialelor de intervenţie în caz de situaţii de urgenţă. De asemenea, variaţiile de dimensiuni geometrice ale căilor de acces au fost determinate şi de necesitatea de a asigura spaţiului necesar pentru amplasarea diferitelor reţele de utilităţi care asigură interconectarea între diferitele componente operaţionale din cadrul depozitului ecologic de la Sârbi, aceste trasee nefiind tratate la nivel de SF.

Având în vedere aspectele reliefate, consideră că modificările survenite la faza de PT sunt de natură să asigure funcţionalitatea soluţiei proiectate la nivel de SF, astfel încât aceasta să răspundă tuturor necesităţilor tehnice şi tehnologice ale beneficiarului şi prin urmare se încadrează în categoria de cheltuieli eligibile.

Referitor la actualizările făcute privind garajele auto, acestea au fost necesare datorită cerinţelor tehnice de siguranţă, protecţie şi conservare. Un risc semnificativ în timpul garării este reprezentat de deteriorarea caroseriei vehiculului, de aceea, este necesar să se respecte proceduri corespunzătoare de garare, inclusiv revizia şi întreţinerea periodică.

Astfel, având în vedere recomandările producătorilor de autovehicule privind gararea pe termen scurt şi mediu, pentru a împiedica sau reduce riscul de apariţie a unor defecţiuni datorate garării vehiculelor în spaţii deschise, unde pot fi expuse contaminării cu substanţe aeropurtate, soluţia la nivel SF a fost modificată doar din considerente tehnice şi economice şi, prin urmare, toate cheltuielile aferente modificării se încadrează în categoria de cheltuieli eligibile.

În ceea ce priveşte interpretarea obiectivă susţinută de instanţa de fond a evenimentelor imprevizibile şi circumstanţelor neprevăzute, consideră motivarea Curţii de Apel Cluj ca fiind limitată la practica instanţelor, care au apreciat ca evenimente imprevizibile şi circumstanţe neprevăzute atât cataclismele cât şi cerinţele rezultate din adoptarea de noi reglementări legislative sau condiţii tehnice care nu au putut fi prevăzute. Astfel, consideră recurenta că instanţa a apreciat limitativ evenimentele imprevizibile şi circumstanţele neprevăzute, neluând în considerare motivarea expusă pe larg privind stricta necesitate a modificărilor care au dus la actualizarea SF-ului.

În opinia recurentei, instanţa de fond a ignorat aproape în totalitate motivarea cererii de chemare în judecată, motivare care a detaliat în amănunt necesitatea efectuării modificărilor din cadrul studiului de fezabilitate şi a argumentat legal toate aceste actualizări aduse SF-ului, fapt ce justifică şi susţine calea de atac a recursului.

6. Apărările formulate în cauză

Intimatul – pârât a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, excepţie respinsă de instanţă, astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată în raport de criticile invocate de recurenta-reclamantă, circumscrise de acesta dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., şi de apărările formulate prin întâmpinare de intimatul-pârât, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat şi îl va respinge ca atare, pentru considerentele ce succed:

Motivul de casare invocat de recurentă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material, fiind incident când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Contrar argumentelor prezentate de recurentă, soluţia primei instanţe este legală, fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Obligaţia de a respecta soluţia tehnică propusă în studiul de fezabilitate care face corp comun cu cererea de finanţare, decurge în primul rând din obligativitatea clauzelor contractului de finanţare nr. x/10.02.2014, contract în care se prevede la art. 1 alin. (1)-(4) şi art. 8 alin. (1) şi (3) faptul că, acceptând finanţarea beneficiarul se angajează să implementeze proiectul în condiţiile descrise în cererea de finanţare(inclusiv în studiul de fezabilitate) şi în concordanţă cu condiţiile stipulate în contract, asumându-şi astfel în integralitate proiectul. Se mai stipulează în contractul de finanţare şi că modificările la contract se fac doar cu acordul ambelor părţi, în mod justificat, în scris, prin act adiţional încheiat în aceleaşi condiţii, fiind însă exceptate modificările substanţiale ale proiectului, astfel cum sunt definite în contract.

Aceste clauze contractuale pun în aplicare dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) si d) din H.G. nr. 759/2007 potrivit cu care "pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general: să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare şi să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare."

Recurenta a susţinut că variaţiile înregistrate între Studiul de fezabilitate (SF) şi proiectul tehnic (PT) s-ar încadra în categoria de cheltuieli eligibile, din punctul de vedere al naturii lor, conform Ordinului comun al ministrului mediului şi dezvoltării durabile şi al ministrului economiei şi finanţelor nr. 1415/3399/2008 privind aprobarea listei cheltuielilor pentru proiectele finanţate în cadrul POS Mediu 2007-2013, cu modificările şi completările ulterioare.

Totodată, a susţinut că modificările aduse spaţiilor funcţionale au fost necesare din considerente de ordin tehnic, tehnologic şi economic pentru asigurarea obţinerii de la autorităţile competente, a tuturor avizelor necesare, respectiv autorizaţia de funcţionare. Pentru a argumenta această susţinere, a invocat prevederile cuprinse în Notificarea nr. x din 28.02.2012 pentru asistenţă de specialitate de sănătate publică emisă de Ministerul Sănătăţii.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 1 din Ordinul nr. 863/2008 de aplicare a H.G. nr. 28/2008 "Proiectul tehnic trebuie să fie astfel elaborat încât să fie clar, să asigure informaţii tehnice complete privind viitoarea lucrare şi să răspundă cerinţelor tehnice, economice şi tehnologice ale beneficiarului. Proiectul tehnic se elaborează pe baza studiului de fezabilitate/documentaţiei de avizare, etapă în care s-au aprobat indicatorii tehnico-economici, elementele şi soluţiile principale ale lucrării şi în care au fost obţinute toate avizele şi acordurile de principiu, în conformitate cu prevederile legale".

În procesul de verificare a contractului nr. x/17.06.2015, AM POS Mediu a constatat că Proiectul tehnic, care a fost realizat ulterior aprobării Aplicaţiei de finanţare, prezintă o serie de modificări faţă de studiul de fezabilitate, anexă la Aplicaţia de finanţare.

Aşa cum corect a reţinut prima instanţă, orice actualizare a Studiului de fezabilitate presupune elaborarea unui memoriu tehnic pe bază de studii, măsurători, elaborate ulterior studiului de fezabilitate care a stat la baza aprobării Aplicaţiei de finanţare şi care să justifice aceste modificări, fără a determina schimbarea scopului şi obiectul proiectului iniţial.

Rezonabilitatea cheltuielilor cuprinse în cererea de finanţare se face la momentul aprobării acesteia, modificările ulterioare putând fi acceptate în cazul existenţei unor evenimente imprevizibile sau a unor circumstanţe neprevăzute, evenimente care trebuie interpretate de autoritatea contractantă într-o manieră obiectivă, ca făcând referire la ceea ce o autoritate contractantă nu ar fi putut să prevadă.

Ori, instanţa de fond în mod corect a reţinut că justificarea reclamantei în sensul că redimensionarea drumurilor de acces ar ţine seama de cerinţele tehnice de fluidizare şi de asigurare a portantei adecvate pentru utilajele auto şi auto utilităţile specifice, ori de cerinţele de securitate tehnice de amplasare a reţelei de hidranţi, nu reprezintă circumstanţă imprevizibilă, cerinţele în cauză putând fi în mod evident prevăzute de la începutul derulării procedurii de finanţare.

Presupusele circumstanţe necunoscute invocate de recurentă nu se justifică, în condiţiile în care la momentul achiziţionării, aceasta avea reprezentarea şi caracteristicile autovehiculelor care urmau sa fie achiziţionate, specificaţiile acestora fiind cuprinse în studiu, dimensionarea clădirii administrative, ori viitoarele spaţii de parcare destinate utilajelor operaţionale prevăzute în proiectul tehnic privind garajul auto.

Aşadar, nu se poate susţine că schimbarea soluţiei existente la nivel de studiu de fezabilitate s-ar datora unor factori care nu au fost şi nu puteau fi anticipaţi din cauza caracterului lor extraordinar, independent de acţiunea sau inacţiunea autorităţii contractante, fiind vorba doar despre culpa beneficiarului în pregătirea tehnică a proiectului, nefiind demonstrată aşadar, existenţa circumstanţelor imprevizibile care au determinat modificările de proiectare faţă de studiul de fezabilitate iniţial.

De asemenea, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, în măsura în care beneficiarul a considerat că se impune modificarea studiului de fezabilitate, trebuia prezinte considerentele pentru adoptarea acestei decizii, să identifice recomandările producătorilor de vehicule, cu arătarea explicită a procedurilor de garare pentru tipul/categoriile de utilaje operaţionale şi precizarea caracteristicilor tehnice ale utilajelor şi, în plus, trebuia să explice de ce nu a fost posibilă valorificarea acestor aspecte în etapa realizării studiului de fezabilitate.

Or, aceste justificări lipsesc, recurenta limitându-se la simpla invocare a recomandărilor producătorilor de vehicule, recomandări care erau valabile şi la momentul elaborării studiului de fezabilitate şi puteau fi avute în vedere încă de la acel moment, şi, ca atare, nu constituie o motivare adecvată a necesităţii modificării soluţiei iniţiale a studiului de fezabilitate şi, prin urmare, nu califică costurile generate de suplimentarea lucrărilor drept cheltuieli eligibile.

Nici în ceea ce priveşte clădirea administrativă, justificările reclamantei (necesitatea conformării la reglementările legislative, respectiv Ordinul Ministrului Muncii şi Protecţiei Sociale nr. 508/20.11.2002 privind aprobarea Normelor generale de protecţie a muncii şi Ordinul Ministrului Sănătăţii şi Familiei nr. 933/25.11.2002 privind aprobarea Normelor generale de protecţie a muncii, reconsiderarea proporţiei între posibilii angajaţi de gen masculin şi angajaţii de gen feminin, din perspectiva Legii nr. 202/2002 privind egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi, crearea de spaţii tampon la nivelul tuturor intrărilor în clădirea administrativă, în scopul eficientizării consumului de agent termic şi pentru mărirea spaţiului necesar servirii mesei) nu întrunesc condiţiilor unor circumstanţe imprevizibile, în condiţiile în care numărul total al angajaţilor nu s-a modificat faţă de situaţia iniţială, iar reglementările invocate în susţinerea criticilor erau în vigoare pe parcursul realizării studiului de fezabilitate, acesta fiind elaborat începând cu anul 2011 şi aprobat prin HCJ Maramureş nr. 102/11.07.2013.

Toate aceste aspecte au fost valorificate de instanţa de fond care a concluzionat că sunt întemeiate constatările autorităţii pârâte exprimate în actele contestate cu privire caracterul neeligibil al cheltuielilor.

În concluzie, neîndeplinirea de către recurenta-reclamantă a obligaţiilor prevăzute în contractul de finanţare nr. x/10.02.2014, prin inexistenţa explicaţiilor privind posibila valorificare a modificărilor aduse studiului de fezabilitate în etapa realizării acestuia au constituit temeiul menţinerii ca fiind legale şi temeinice a actelor atacate de către instanţa de fond.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Maramureş împotriva sentinţei civile nr. 37 din data de 19 martie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 mai 2022.