Unlawful inclusion of private-adjacent lands in municipal public domain inventory due to absence of demonstrated public utility or interest

Şedinţa publică din data de 19 mai 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată, reclamantele A., B. şi C. au solicitat în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Timişoara prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Timişoara şi Guvernul României anularea parţială a H.G. nr. 849/2009 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al Judeţului Timiş precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Timiş şi a H.G. nr. 1016/2005 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 977/2002, anume, cu privire la poziţiile 4274 şi 4275 din anexa 2, referitoare la terenurile situate în Timişoara str. x şi 55, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa nr. 331 din 14 decembrie 2018, Curtea de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea promovată de reclamantele A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Timişoara, reprezentat prin Primar, Consiliul Local al Municipiului Timişoara şi Guvernul României, a dispus anularea parţială a Hotărârii Guvernului nr. 849 din 22 iulie 2009 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Timiş, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Timiş şi a Hotărârii Guvernului nr. 1.016/2005 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Timiş, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Timiş, cu privire la terenurile situate în Timişoara, str. x şi nr. 53, evidenţiate la poziţiile 4274 şi, respectiv, 4275, a obligat pârâţii Municipiul Timişoara, reprezentat prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara la plata către reclamante a sumei de 2050 RON, cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, pârâţii Guvernul României şi Municipiul Timişoara prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara au formulat recurs, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Pârâţii Municipiul Timişoara prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara, în motivarea recursului arată că este de necontestat faptul că H.G. nr. 849/2009, în ceea ce priveşte poziţiile în cauză, a fost adoptată în baza HCL nr. 474/2006, care nu a fost contestată în procedura prevăzută de art. 8 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.

În opinia recurenţilor ţine de aprecierea discreţionară a autorităţii competente să stabilească dacă un bun, care nu se încadrează printre cele prevăzute în anexă, este sau nu de uz sau interes public.

Consideră că, reclamantele nu fac dovada preexistentei dreptului de proprietate asupra imobilelor menţionate, care să fie recunoscut de lege şi să fi fost vătămat de actul contestat, după cum nu se face nici dovada legăturii de cauzalitate între act şi vătămarea invocată.

Se mai susţine că potrivit adresei nr. x/19.09.2014 a Serviciului Banca de Date Urbană şi Cadastru, la poziţia nr. 4274 este înscris terenul cu nr. top. x situat în Timişoara, str. x, având suprafaţa de 373 mp, înscris în CF nr. x Timişoara (provenit din conversia de pe hârtie a CF x), iar la poziţia nr. 4275 este înscris terenul cu nr. top. x situat în str. x, având suprafaţa de 741 mp, înscris în CF nr. x Timişoara (provenit din conversia de pe hârtie a CF x), ambele terenuri fiind incluse în inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Municipiului Timişoara, aprobat prin HCL nr. 474/2006 şi atestat prin H.G nr. 849/2009, respectând reglementările Legii 213/1998 şi a Normelor Metodologice de Aplicare a Legii nr. 213/1998, controlul de legalitate cu privire la HCL nr. 474/2006 fiind exercitat de Instituţia Prefectului-Judeţul Timiş, iar Consiliul Judeţean Timiş a trimis hotărârea, împreună cu nota de fundamentare Guvernului României în vederea atestării.

Asupra terenului cu nr. top. x, situat în str. x, sunt notate în CF nr. x două procese, ambele soluţionate în favoarea Consiliului Local al Municipiului Timişoara. Dosarul nr. x/2012 al Judecătoriei Timişoara, având ca obiect uzucapiune a fost anulat de prima instanţă în data de 15.05.2013. În decizia civilă irevocabilă nr. 1707/R/2007, anexată la plângerea prealabilă, de asemenea, având ca obiect uzucapiune (solicitată de d-na B.), instanţa a admis recursul formulat de Municipiul Timişoara. In Dosarul nr. x/2011 al Tribunalului Timiş, având ca obiect atribuire teren cu top. x în compensare, conform Legii 10/2001, instanţa a respins acţiunea formulată deoarece bunurile oferite în compensare trebuie să se afle în circuitul civil, iar terenul respectiv face parte din domeniul public al Municipiului Timişoara, bunurile din domeniul public fiind inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile.

Referitor la calitatea de "uz public" a imobilului înscris în anexă, conform art. 3, alin. (4) din Legea nr. 213/1998, "domeniul public al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau interes local" acestea fiind declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, (HCL 474/2006), având în vedere necesitatea concesionării sau închirierii lor şi numeroasele cereri depuse de persoane fizice sau juridice care solicită atribuiri de terenuri pentru construcţii cu caracter social, schimburi de teren, concesionări, etc.

3.2. Pârâtul Guvernul României, în motivarea recursului, arată că deşi instanţa de fond a constatat că bunurile imobile litigioase nu sunt de folosinţă generală (publică), iar autoritatea publică locală nu a dovedit că la adoptarea actului administrativ propriu ar fi avut în vedere interesul public al acestora, apreciază incorect şi nelegal că răspunderea pentru includerea în domeniul public al unităţii administrativ -teritoriale aparţine exclusiv Guvernului României, emitentul actului de autoritate.

Sub aspectul efectelor produse de anularea parţială a H.G. nr. 849/2009, se menţionează că punerea în executare a soluţiei, exclusiv în contradictoriu cu Guvernul României, apare ca lipsită de finalitate juridică, întrucât, prin anularea poziţiilor contestate, bunurile litigioase nu sunt direct,de drept scoase din inventarul întocmit de Consiliul Local al Municipiului Timişoara, ci subzistă efectele Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timişoara nr. 474/2006.

Instanţa de fond a apreciat că, deşi operaţiunile şi actele juridice întocmite în condiţiile legii speciale privind inventarierea, respectiv aprobarea listelor de inventariere a bunurilor în domeniul public al municipiului Timişoara, aparţin autorităţilor locale, în speţă urmează a fi analizat doar actul Guvernului, act ulterior acţiunii de inventariere contestate.

În sprijinul raţionamentului său, instanţa de fond se prevalează de dispoziţiile Deciziilor Î.C.CJ. nr. 775/08.02.2007 şi nr. 345/23.01.2007.

Însă, acestea sunt anterioare Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1031/2010, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, potrivit căreia Curtea reţine că "pentru ca aceste bunuri din domeniul public al unităţilor administrativ - teritoriale să fie inventariate şi confirmate ca aparţinând acestui domeniu, este necesar să existe acte administrative unilaterale de atestare a acestei situaţii, aceste acte fiind Hotărârea Consiliului Local/Judeţean".

H.G. nr. 849/2009 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 977/2002 este un act administrativ de autoritate care nu condiţionează şi nici nu cenzurează existenţa efectelor actelor juridice precedente, pe care doar le aprobă, în limitele exercitării, de către Guvernul României, a prerogativelor cu care este expres învestit prin dispoziţiile Legii nr. 213/1998, republicată.

Aceasta deoarece, chiar dacă pretenţia declarativă a cererii, are ca finalitate, generică, anularea H.G. nr. 849/2009, întreaga motivare se rezumă la expunerea unor critici la adresa H.C.L. nr. x/31.10.2006 al Municipiului Timişoara. În consecinţă, dincolo de aspectul nerespectării exigenţelor impuse de dispoziţiile art. 194 lit. c) şi d) Noul C. proc. civ. (nemotivarea cererii în anuare a H.G. nr. 849/2009), recurenta apreciază că analiza instanţei de fond s-a limitat la interpretarea formală a atribuţiilor Guvernului României privind aprobarea inventarelor întocmite şi însuşite de către autorităţile publice locale, în virtutea drepturilor conferite potrivit principiului autonomiei locale.

Este evident că intervenţia, în procedura menţionată, a autorităţii centrale a puterii executive este limitativ/expres reglementată, dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, dispunând că inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ - teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de Primarul general al Municipiului Bucureşti sau de către primari.

Responsabilitatea exclusivă a întocmirii şi, ulterior, a însuşirii acestor inventare, revine, după caz, consiliilor judeţene, Consiliul local al Municipiului Bucureşti sau consiliilor locale, iar atribuţia centralizării lor revine în sarcina consiliului judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, care le trimit Guvernului României, pentru ca, printr-o procedură legală, prin hotărâre a sa, să ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes judeţean sau local.

O altă critică vizează faptul că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, care prevăd că inventarele astfel însuşite se centralizează de către Consiliul Judeţean şi se trimit Guvernului României (doar) pentru atestare, rolul exercitat de către autoritatea centrală a puterii executive (Guvernul României) fiind eminamente unul constatator/aprobator.

Dincolo de aspectul imposibilităţii obiective (lipsa pârghiilor tehnico-materiale ale Guvernului României în cenzurarea operaţiunilor juridice întreprinse de autorităţile locale, în virtutea exercitării prerogativelor cu care sunt învestite prin legile de specialitate), este evident că orice ingerinţă a Guvernului României în atribuţiile acestora ar semnifica încălcarea principiului autonomiei locale, consfinţit de prevederile art. 2 şi 3 din Legea 215/2001, republică, dar şi prin Legea fundamentală.

Prin atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau local se creează astfel un statut juridic clar pentru aceste bunuri, fapt care permite Consiliului Judeţean şi consiliilor locale să-şi exercite prerogativele prevăzute de lege cu privire la administrarea domeniului public.

Recurentul consideră că, prin natura sa, actul de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective şi nu este de natură a vătăma vreun drept.

Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/judeţene stabilesc doar regimul juridic diferenţiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând nici un efect asupra proprietăţii altor persoane.

În concluzie, în lipsa unei soluţii de anulare a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Timişoara nr. 474/2006, privind însuşirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Municipiului Timişoara, soluţia pronunţată în cauză devine lipsită de sens, actul autorităţii publice locale subzistând ca efecte juridice, fiind un act precedent, iar nu subsecvent actului anulat parţial.

Raportat la bunurile litigioase, recurentul apreciază că, în cauză, era necesar să participe şi titularul dreptului de proprietate asupra terenurilor pe care se află imobilele revendicate, respectiv Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice.

În fine, în opina recurentului, netemeinica cererii pendinte este susţinută şi de aspectul că hotărârile de Guvern supuse anulării au fost adoptate ulterior trecerii imobilului în proprietatea Statului, astfel că, pentru a proba în concret vătămarea, intimaţii - reclamanţi ar fi trebuit să identifice actul administrativ care le-a cauzat efectiv vătămarea pretinsului drept de proprietate privată.

În susţinerea recursului sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii.

4. Apărările formulate în cauză

Municipiul Timişoara prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara au formulat întâmpinare la recursul formulat de Guvernul României, prin care a solicitat admiterea acestuia.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a dispoziţiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Deşi au fost formulate memorii de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza şi răspunde criticilor formulate prin considerente comune.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că imobilele situate în Timişoara, str. x şi 55, sunt compuse din construcţii neînscrise în cartea funciară, edificate de reclamanta B. şi defunctul său soţ, D., pe terenurile înscrise în CF nr. x Timişoara (CF vechi nr. x), nr. top. x, intravilan în suprafaţă de 741 mp, evidenţiat în CF în proprietatea Statului Român şi, respectiv, în CF nr. x Timişoara (CF vechi x) nr. top. x, intravilan în suprafaţă de 373 mp, de asemenea, evidenţiat în CF în proprietatea Statului Român.

În legătură cu aceste imobile s-au derulat între părţile litigante mai multe litigii, în dosarele nr. x/2006 al Judecătoriei Timişoara (în care s-a respins cererea reclamantelor de constatare a dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor prin uzucapiune), dosar nr. x/2012 al aceleiaşi judecătorii (în care s-a respins de asemenea cererea lor de constatare a dreptului de proprietate asupra terenurilor) şi dosar nr. x/2014 al Tribunalului Timiş, în care, prin decizia nr. 196/22.11.2017 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în apel s-a constatat că reclamantele au dobândit dreptul de proprietate asupra construcţiilor: casă nefinalizată amplasată pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timişoara (provenită din CF nr. x Timişoara); hală metalică amplasată parţial pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timişoara (provenită din CF nr. x Timişoara) şi parţial pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timişoara (provenită din CF nr. x Timişoara); anexă grajd amplasată pe parcela nr. top. x înscrisă în CF nr. x Timişoara (provenită din CF nr. x Timişoara) cu titlu de edificare, în cote de 2/4 pentru reclamanta B. şi în cote de câte 1/4 fiecare pentru reclamantele A. şi C., fiind respinsă în rest acţiunea, în partea care priveşte constatarea dobândirii unui drept de folosinţă asupra terenurilor pe durata existenţei construcţiilor.

Aceste imobile (terenuri) sunt menţionate în anexa la HCLM Timişoara nr. 474/31.10.2006, poziţiile 4274 şi 4275, cu descrierea "teren arabil" în str. x şi, respectiv, nr. 53, menţionându-se că potrivit situaţiei juridice actuale este proprietar Statul Român asupra terenurilor.

Includerea bunurilor în anexa la această hotărâre de consiliu local s-a făcut cu scopul inventarierii bunurilor din domeniul public al Municipiului Timişoara, care a fost atestat prin H.G. nr. 977/2002, modificată şi completată prin H.G. nr. 1016/2005, terenurile fiind evidenţiate în anexa nr. 2 a H.G. nr. 849/2009, de modificare şi completare a H.G. nr. 977/2002, la poziţiile 4274 şi 4275, cu aceeaşi descriere, menţionându-se că acestea sunt incluse în "domeniul public al Municipiului Timişoara conform HCLM Timişoara nr. 474/2006".

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că includerea bunurilor în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale contravine dispoziţiilor din Legea nr. 213/1998.

De asemenea, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod temeinic şi legal a reţinut practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal atunci când a apreciat că hotărârea de guvern atacată de reclamante este vătămătoare pentru acestea, putând fi contestată în mod distinct, chiar fără o solicitare expresă de anulare a hotărârii de consiliu local prin care s-a însuşit inventarul bunurilor din domeniul public al unităţii administrativ teritoriale.

La punctul III din anexa Legii nr. 213/1998 sunt enumerate cu titlu exemplificativ bunurile ce alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ - teritoriale – municipii, comune şi oraşe, acestea fiind drumurile comunale, vicinale şi străzile; pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de agrement; lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean; reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staţiile de tratare şi epurare a apelor uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente; terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi altele asemenea; locuinţele sociale; statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional; bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naţional; terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; cimitirele orăşeneşti şi comunale.

Din enumerarea cuprinsă în textul legal anterior menţionat rezultă că apartenenţa la domeniul public este dată de utilitatea publică sau interesul public local legat de imobilele respective, iar în speţă nu se dovedeşte o asemenea utilitate publică sau interes public prin raportate la terenurile aferente unor construcţii cu destinaţia de casă de locuit, chiar dacă aceste terenuri au fost proprietatea statului român.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că pârâtul Consiliul Local al Municipiului Timişoara nu a dovedit că imobilele cu privire la care reclamantele pretind un drept de folosinţă ar fi de uz sau de interes public, în sensul art. 3 din Legea nr. 213/1998, ori că la adoptarea HCL nr. 474/2006, care a stat la baza emiterii actului administrativ atacat, ar fi fost avute în vedere aceste criterii legal stabilite, deşi i s-a pus în vedere în mod expres obligaţia de a face această dovadă.

De asemenea, în mod corect s-a apreciat că nu pot fi primite apărările invocate în cauză, potrivit cărora unităţile administrativ teritoriale pot stabili în mod discreţionar, prin hotărâri adoptate de consilii locale, că anumite bunuri sunt de uz sau de interes public, această calificare putând fi făcută doar prin lege.

Este adevărat că art. 3 din Legea nr. 213/1998 stabileşte în mod expres că un bun nu poate aparţine domeniului public decât în măsura în care este cuprins în enumerarea legal realizată ori, după caz, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, însă trebuie concluzionat că nu orice bun poate fi inclus în domeniul public de către autoritatea competentă, ci doar cele pentru care poate fi relevat interesul public sau utilitatea publică.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a argumentat şi a reţinut că acţiunea în anularea parţială a H.G. nr. 849/2009, în privinţa poziţiilor 4274 şi 4275 din anexa 2 este întemeiată pe vătămarea adusă dreptului de proprietate pretins de reclamante asupra construcţiilor, reţinând totodată în privinţa terenurilor în litigiu faptul că nu se justifică trecerea acestora în domeniul public al unităţii administrativ teritoriale, imobilele nefiind de natura celor exemplificativ enumerate în anexa III la Legea nr. 213/1998.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenţii – pârâţi Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Municipiul Timişoara prin Primar şi Consiliul Local al Municipiului Timişoara împotriva sentinţei civile nr. 331 din 14 decembrie 2018 pronunţată de Curtea de Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 aprilie 2021.