Guarantee Fund claim inadmissible absent prior annulment of underlying administrative refusal under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 31 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017 constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/2/2021 penalităţile sunt în cuantum de 25050.84,

2. în subsidiar, dobânda legată penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 836 din data de 03.05.2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare; a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018 şi a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 836 din data de 03.05.2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. susţinând că, prin soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate invocată de A. împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii iar hotărârea este nemotivată, (motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ.).

În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine că în susţinerea excepţiei de nelegalitate am arătat că prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 potrivit cărora plata de către FGA a creanţelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment.

În baza acestor, FGA a apreciat că plafonul trebuie aplicat pe creditor de asigurare, iar nu pe creanţă de asigurare. Mai mult, A. depunând cereri pentru mai multe creanţe de asigurare a fost considerat drept creditor unic de asigurare, fără a se ţine cont de mecanismul specific subrogaţiei - instituţie juridică prin care A. a devenit titular al respectivelor creanţe de asigurare.

Or, modul de interpretare pe care FGA 1-a adus prevederilor Legii 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept.

Astfel, prin Decizia 29/2020 se arată:

"în interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, prin creditor de asigurare se înţelege şi societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliţă CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment." şi

"în interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creaţă de asigurare se înţelege şi creanţa izvorâtă din dreptul de regres al societăţii de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment."

Aşadar, rezultă că societatea de asigurare care se subrogă în drepturile asiguratului său este îndreptăţită să solicite Fondului desdăunarea iar noţiunea de "creanţă de asigurare" cuprinde şi creanţa transmisă de o persoană asigurată către asigurătorul său în temeiul subrogaţiei legale şi cu privire la care se exercită dreptul de regres.

Prin urmare, susţinerea Fondului cu privire la faptul că plafonul de 450.000 RON ar fi prevăzut de lege prin raportare la creditor şi nu la creanţă este eronată. Obligaţia de garantare ia naştere odată cu încheierea contractului de asigurare şi devine efectivă prin împlinirea termenului reprezentat de momentul la care asigurătorul intră în faliment. Aşadar, obligaţia de garantare este un accesoriu al contractului de asigurare, ceea ce înseamnă că numărul obligaţiilor de garantare este egal cu cel al contractelor de asigurare încheiate.

Prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite şi obligaţia de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale, iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege prin raportare la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contracte de asigurare reprezintă lipsirea unora din aceste drepturi de protecţia oferită de lege. O atare situaţia ar încălca principiul egalităţii (principiu constituţional şi principiu general al dreptului civil) şi ar fi contrară chiar scopului urmărit de legiuitor (i.e. ca fiecărui risc asigurat să i se asigure, într-o limită stabilită de lege, repararea).

Prin respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

În speţă, prima instanţă consideră că de vreme ce Decizia 16517 nu a fost contestată, deci nu a fost declarată nelegală, acţiunea în despăgubiri este inadmisibilă. în susţinerea poziţiei sale instanţa invocă şi prevederile art. 18 din Legea 554/2004 potrivit cărora în cazul soluţionării cererii în anularea actului, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. în speţă, actul administrativ nelegal este refuzul FGA a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., aşa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018.

În condiţiile pronunţării şi publicării deciziei ICCJ 29/2020 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, caracterul nelegal al Deciziei 16.517 este evident. Mai mult, prin invocarea excepţiei de nelegalitate, chiar prima instanţă a fost investită cu verificarea pe cale incidentală a legalităţii Deciziei 16517.

Prin urmare, prima instanţă ar fi trebuit să procedeze la analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate şi astfel este evident că şi condiţia existenţei actului administrativ nelegal - pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA ar fi fost îndeplinită.

Mai mult, refuzul de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentului dosar a fost reiterat de către FGA şi prin Decizia 18.140/28.01.2019.

Decizia nr. 18140/28.01.2029 conţine în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menţionate în anexa 2. în plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleaşi argumente ce ţin de interpretarea prevederilor Legii 213/2015 şi mai ales a noţiunilor de creanţă de asigurare, creditor de asigurare şi a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor.

Or, Decizia nr. 18140/28.01.2019 decizie ce a fost atacată şi desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de ICCJ în data de 19.11.2021 în dosarul x/2021

Prin urmare, nelegalitatea refuzului de a dat curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie fie în baza soluţiei pronunţate de ICCJ în dosarul x/2019 - respectiv anularea Deciziei 18.140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva Deciziei 16.517/27.08.2018. Condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea Deciziei 16.517 printr-o hotărâre anterioară, apreciază că prima instanţă încalcă normele de drept materiale care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 04 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 31 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat obligarea intimatului-pârât la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/16.06.2017 reprezentând în principal, penalităţi de întârziere în cuantum de 1928.88 RON, stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective şi, în subsidiar, dobânda legată penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018 şi a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă; a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibilă.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se invocă incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că potrivit motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere, când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum si nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători, nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată, încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată, efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ., încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii si asupra fondului, încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor, lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia, respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.

Înalta Curte observă că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă" se regăseşte în Capitolul III din titlul IV al Cărţii I din acelaşi act normativ, care reglementează atât nulitatea absolută, cât şi pe cea relativă, nulitatea condiţionată şi nulitatea necondiţionată de existenţa unei vătămări, statuând totodată asupra modului în care nulităţile pot fi invocate şi efectele pe care le produce aplicarea sancţiunii.

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii.

De asemenea, instanţa de control judiciar aminteşte că unul dintre principiile fundamentale ale dreptului este rolul judecătorului în aflarea adevărului, reglementat de art. 22 din C. proc. civ., potrivit căruia:

"(1) Judecătorul soluţionează litigiul conform normelor de drept aplicabile;

(2) Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc. (…)

(7) Ori de câte ori legea îi rezervă judecătorului puterea de apreciere sau îi cere să ţină seama de toate circumstanţele cauzei, judecătorul va ţine seama, între altele, de principiile generale ale dreptului, de cerinţele echităţii şi de buna-credinţă".

Reţine Înalta Curte că respectarea acestor dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie şi obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din C. proc. civ., art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel fiind, dreptul la un proces echitabil constituie o componentă a principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică, nefiind suficient ca legea să recunoască persoanelor drepturi substanţiale în măsura în care acestea nu sunt însoţite de garanţii fundamentale de ordin procedural, de natură a le pune în valoare.

Sub acest aspect, recurenta-reclamantă susţine că, prin respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate pentru singurul motiv că legalitatea Deciziei nr. 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, instanţa de fond a încălcat liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil.

Înalta Curte constată că sunt nefondate aceste critici şi vor fi respinse.

Potrivit art. 4 din Legea 554/2004: (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

Din textele de mai sus reiese că excepţia de nelegalitate constituie în sine un mijloc de apărare ce poate fi folosit pentru a contracara pretenţiile părţii adverse sau pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părţii ce înţelege să se prevaleze de aceasta, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluţionare, pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ.

Înalta Curte va avea în vedere că excepţia de nelegalitate este una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) şi tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Aşa cum corect a reţinut şi judecătorul fondului, în prezenta cauză, Decizia nr. 16.517/27.08.2019, cu privire la care s-a invocat excepţia de nelegalitate reprezintă practic actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susţinerea cererii de despăgubiri cu care a fost învestită instanţa prin cererea introductivă.

Or, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în acelaşi timp, în cadrul aceluiaşi litigiu pe calea acţiunii directe în contenciosul administrativ cât şi pe cale incidentă a excepţiei de nelegalitate, în virtutea principiului "electa una via non datur recursus ad alteram".

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reţine că examinarea legalităţii unui act administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiaşi act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalităţii actelor administrative excluzându-se reciproc.

În ceea ce priveşte critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., potrivit căreia instanţa de fond nu a indicat care sunt argumentele juridice şi care este raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei, Înalta Curte constată că şi aceasta este nefondată.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa Deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

În ceea ce priveşte inadmisibilitatea acţiunii, câtă vreme Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată, nefiind anulată, actul bucurându-se de prezumţia de legalitate, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată, având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 18 alin. (3) şi art. 19 Legea 554/2004.

De altfel, sub acest aspect, recurenta-reclamantă nici nu a dezvoltat veritabile critici care să poată fi încadrate în vreunul din motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., susţinerile acesteia reprezentând simple nemulţumirile legate de angajarea răspunderii patrimoniale a FGA.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurena-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 836 din 3 mai 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 31 mai 2023.