Pharmacy operating license annulment and sufficiency of judicial reasoning under the Civil Procedure Code

Şedinţa publică din data de 31 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 10.01.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi A. S.R.L., anularea autorizaţiei de funcţionare nr. x din data de 22.10.2019 precum şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia şi suspendarea unei astfel de autorizaţii până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 366 din data de 22 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării autorizaţiei de funcţionare, ca neîntemeiată.

De asemenea, prima instanţă a respins şi acţiunea în anulare formulată de reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi A. S.R.L., ca neîntemeiată, şi a obligat reclamantul la plata către pârâta A. S.R.L. a sumei de 4928,83 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată (onorariu avocaţial).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate în punctul I.2 de mai sus, în ceea ce priveşte soluţia de respingere ca neîntemeiată a cererii în anularea autorizaţiei de funcţionare nr. x din data de 22.10.2019 şi a operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia, a declarat recurs reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui, prin care, invocând prevederile art. 488, alin. (1), pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, având în vedere nemotivarea acesteia, trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe învestite. În subsidiar, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, urmare rejudecării cauzei în fond, admiterea cererii în anulare, astfel cum aceasta a fost formulată şi obligarea intimatelor la plata cheltuielilor de judecată pricinuite de soluţionarea prezentei cauze.

În dezvoltarea recursului, reclamantul a susţinut, în esenţă, că sentinţa atacată nu îndeplineşte standardul de motivare impus de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. c) C. proc. civ., deoarece motivarea sentinţei reprezintă o preluare ad literam a considerentelor sentinţei civile nr. 1098/2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020 al Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

În opinia recurentului, preluarea întocmai, din hotărârea pronunţată, într-o cauză cu un grad extrem de mare de similitudine, fără ca prima instanţă să realizeze o apreciere proprie a materialului probator şi a problemei de drept deduse judecăţii, reprezintă o veritabilă nemotivare a sentinţei primei instanţe.

Din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a învederat că soluţia primei instanţe este rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a dispoziţiilor de drept naţional şi unional.

Principala critică de nelegalitate evocată în memoriul de recurs are în vedere emiterea autorizaţiei de funcţionare cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum această noţiune este reglementată de prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, interpretate prin Decizia nr. 768/2018 a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12 şi art. 42 din Legea farmaciei nr. 266/2008.

Recurentul-reclamant a apreciat că raportarea criteriului demografic la numărul de persoane ce figurează cu domiciliul pe raza municipiului Vaslui, iar nu la numărul de persoane ce locuiesc efectiv pe raza UAT (populaţia rezidentă) este greşită.

Recurentul a criticat demersul primei instanţe de a pune semnul egalităţii între noţiunea de locuitor şi aceea de persoană cu domiciliul pe raza unei localităţi, asumând că în lipsa unei definiţii a locuitorului în Legea nr. 266/2008, cadrul normativ în materia evidenţei populaţiei îşi va găsi incidenţa şi în ceea ce priveşte interpretarea art. 12 din Legea nr. 266/2008.

Recurentul a argumentat în sensul că un astfel de raţionament nu poate fi primit deoarece contravine în mod flagrant însuşi scopului urmărit de legiuitor prin reglementarea criteriului demografic drept condiţie esenţială pentru autorizarea farmaciilor comunitare.

În scopul identificării voinţei reale a legiuitorului, recurentul-reclamant a făcut trimitere la Decizia Curţii Constituţionale nr. 768/2014 din care se deduce că noţiunea de locuitor la care se referă art. 12 din Legea nr. 266/2008, priveşte numărul de persoane care locuiesc efectiv/real într-o localitate, iar nu numărul de persoane care au domiciliul stabilit pe raza localităţii, fără a locui în fapt la domiciliu.

În opinia recurentului, aceeaşi concluzie ar rezulta şi din interpretarea şi aplicarea dreptului Uniunii Europene, respectiv a dispoziţiilor Regulamentului (UE) nr. 1260/2013 al Parlamentului European şi Consiliului, unde noţiunea de "populaţie rezidentă în mod obişnuit" desemnează toate persoanele care au reşedinţa obişnuită într-un stat membru la momentul de referinţă, determinate în raport de faptul că au locuit la locul lor de reşedinţă obişnuită o perioadă neîntreruptă de cel puţin 12 luni înainte de momentul de referinţă sau au sosit la locul lor de reşedinţă obişnuită în cursul celor 12 luni precedente momentului de referinţă cu intenţia de a rămâne pentru cel puţin un an.

Aplicarea criteriului demografic în raport de numărul de persoane domiciliate pe raza unei localităţi conduce la disoluţia rolului farmaciei şi, în final, la lezarea ireversibilă a sistemului de sănătate publică.

Autorizarea unui număr de farmacii cu mult mai mare decât nevoia reală a comunităţii conduce la migrarea farmaciştilor din zonele rurale limitrofe către municipiul Vaslui, expunerea populaţiei din zonele urbane la o prezenţă agresivă a farmaciilor, nesocotirea standardelor deontologice în detrimentul atingerii unor obiective materiale.

În acest sens, recurentul-reclamant a evocat hotărârea pronunţată de CJUE în cauzele conexe C-570/07 şi C-571/07.

În opinia recurentului, criteriul demografic se impunea a fi analizat în raport de datele furnizate de adresa nr. x/29.05.2019, emisă de Primăria Vaslui în baza adresei nr. x/16.04.2019 a Direcţiei Judeţene de Statistică Vaslui, potrivit căreia populaţia rezidentă a municipiului Vaslui la recensământul din anul 2011 a fost de 55.407 persoane.

Printr-un alt set de argumente, recurentul a apreciat că interpretarea legii, astfel cum a fost realizată de prima instanţă, este în discordanţă cu prevederile art. 34 din Constituţia României, ce protejează şi garantează dreptul la ocrotirea sănătăţii publice.

Totodată, recurentul-reclamant a invocat şi greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 266/2008, forma în vigoare la data depunerii cererii de autorizare a funcţionării farmaciei – 08.04.2019, avându-se în vedere că direcţia judeţeană de sănătate publică avea în competenţă controlul privind conformitatea sau neconformitatea spaţiului şi nu Ministerul Sănătăţii.

A mai susţinut recurentul că aspectul potrivit căruia Ordinul nr. 962/2009 privind normele de punere în aplicare nu a fost pus în acord cu dispoziţiile Legii nr. 266/2008, act juridic cu forţă juridică superioară, nu poate fi imputat recurentului, intimatul neputându-se prevala de propria culpă de a nu fi modificat la timp legislaţia secundară. De asemenea, recurentul a argumentat şi în sensul unei abrogări implicite a Ordinului nr. 962/2009.

S-a mai arătat, în memoriul de recurs, că sentinţa atacată a fost pronunţată cu greşita interpretare a dispoziţiilor art. 14 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 266/2008 şi a art. 18-23 din Normele privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unităţilor farmaceutice, aprobate prin OMS nr. 444/2019.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă, intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului pentru neindicarea unor critici de nelegalitate limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Cu privire la primul motiv de casare a arătat că recurentul nu a demonstrat lipsa de coerenţă în raţionamentul instanţei de fond, astfel încât această critică este nefondată.

În referire la cel de-al doilea motiv de recurs, ce vizează faptul că sentinţa instanţei de fond a fost dată cu nesocotirea criteriului demografic, astfel cum este acesta reglementat de art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, intimatul a susţinut că în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că, prin Legea nr. 266/2008, nu este definită noţiunea de locuitor, astfel încât instanţa poate să aibă în vedere doar întreaga economie a prevederilor O.U.G. nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români şi a prevederilor H.G. nr. 1375/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare unitară a dispoziţiilor legale privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români, din care reiese că evidenţa persoanelor se ţine după principiul locului de domiciliu al acestora, domiciliul fiind adresa la care persoana fizică are locuinţa principală.

4.2. În cauză a formulat întâmpinare şi intimata-pârâtă societatea A. S.R.L., prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii prin care s-a dispus respingerea capătului de cerere privitor la anularea actului administrativ reprezentat de autorizaţia de funcţionare nr. x din 22.10.2019 emisă de Ministerul Sănătăţii.

Prin apărările formulate, intimata a învederat că, în mod contrar celor evocate de recurent, sentinţa civilă nr. 366/22.03.2021 îndeplineşte toate condiţiile de legalitate prevăzute de art. 425 C. proc. civ., fiind amplu şi temeinic motivată sub toate aspectele cu care instanţa a fost învestită.

În ceea ce priveşte evocarea, de către recurent, a Deciziei nr. 768/2014 a Curţii Constituţionale, intimata a argumentat în sensul că o astfel de decizie nu are aplicabilitate în cauza pendinte, întrucât tratează o chestiune cu totul diferită, respectiv regulile de concurenţă din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, precum şi prevederile constituţionale cuprinse în art. 45, referitor la libertatea economică şi ale art. 135 alin. (2) lit. a) privind obligaţia statului de a asigura libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale şi crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie.

De asemenea, intimata a învederat că, din perspectiva criteriului demografic, în mod corect prima instanţă s-a raportat la numărul persoanelor domiciliate pe raza Mun. Vaslui, întrucât art. 12 din Legea nr. 266/2008 nu distinge între cetăţenii care locuiesc sau nu efectiv la o anumită adresă, neprevăzând criterii precum cele evocate de recurent, privind desfăşurarea sau nu a unor activităţi sporadice, sau dacă astfel de persoane fac parte sau nu din populaţia activă, or dacă sunt sănătoase sau bolnave.

Făcând trimitere la elemente ale materialului probator administrat în cauză, intimata – pârâtă a învederat că, în virtutea prevederilor art. 2, 3 şi 11 din O.U.G. nr. 97/2005, adeverinţa administraţiei publice locale, emisă pe baza informaţiilor furnizate de o autoritate publică cu competenţe în domeniul evidenţei populaţiei creează o oglindă a persoanelor care şi-au stabilit domiciliul pe raza mun. Vaslui, fiind un act emis cu stricta respectare a legii.

Din perspectiva argumentului invocat de către recurent, potrivit căruia noţiunea de locuitor nu va putea fi suplinită prin noţiunea de domiciliat, fiind invocat în susţinere Regulamentul UE nr. 1260/2013, intimata a apreciat că recurentul a omis să analizeze dispoziţiile art. 2 lit. d) din Regulamentul UE 1260/2013 potrivit cărora: "În cazul în care nu se pot determina circumstanţele descrise la punctele (i) sau (ii), "reşedinţă obişnuită" poate însemna locul domiciliului legal sau înregistrat, cu excepţia cazului de la art. 4".

Privitor la argumentele recurentului ce au vizat maniera de aplicare a prevederilor art. 10 din Legea 266/2008 şi a OMS nr. 444/2019, intimata a apreciat că raţionamentul primei instanţe, conform căruia nu există nicio normă care să prevadă sancţiunea nulităţii autorizaţiei de funcţionare pentru depunerea cererii în mod greşit la o altă autoritate publică decât cea competentă, existând, în mod evident posibilitatea îndreptării cererii greşit adresate, reflectă o corectă aplicare a normelor legale.

Totodată, intimata a învederat că nu se poate achiesa la punctul de vedere al reclamantului în sensul că în cauză ar fi trebuit să fie aplicate în mod direct prevederile art. 10 alin, (3) şi (5) din Normele aprobate prin Ordinul nr. 444/2019, întrucât Ordinul nu poate fi aplicat anterior datei intrării în vigoare, respectiv 24.04.2019. Ca atare, prin soluţionarea cererii de autorizare în baza Ordinului nr. 952/2009 nu au fost încălcate prevederile Legii nr. 266/2008, ci s-a făcut aplicarea lor, astfel cum au fost modificate şi completate succesiv, fiind deci nefondată susţinerea privind necompetenţa funcţionarilor inspectori din cadrul Ministerului Sănătăţii de a efectua controlul de conformitate asupra spaţiului.

5. Răspunsurile la întâmpinări

Prin răspunsurile depuse în cauză de recurentul-reclamant Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui faţă de ambele întâmpinări, acesta a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului şi înlăturarea apărărilor formulate de intimaţi, drept neîntemeiate, recurentul evocând, prin răspunsul la întâmpinarea A. S.R.L., şi incidenţa, în cauza pendinte, a efectelor puterii de lucru judecat ataşată deciziei nr. 1170/2020 a Curţii de Apel Bucureşti, ce a vizat anularea autorizaţie pe criteriu demografic.

6. Procedura de soluţionare a recursului

6.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 5 ianuarie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 5 aprilie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când cauza a fost amânată pentru data de 31 mai 2023.

6.2. La data de 5 aprilie 2023, recurentul-reclamant Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, fiind format, în temeiul prevederilor Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dosarul asociat nr. x/2020 Prin intermediul unei astfel de cereri, recurentul-reclamant a solicitat şi suspendarea judecării dosarului nr. x/2020, până la soluţionarea, de către Curtea Constituţională, a excepţiei de neconstituţionalitate.

6.3 Prin încheierea de şedinţă din data de 5 aprilie 2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii.

II. Soluţia instanţei asupra cererii de suspendare

Examinând cererea formulată de recurentul - reclamant Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui, privind suspendarea judecării dosarului pendinte până la soluţionarea, de către Curtea Constituţională, a excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 266/2008, Înalta Curte apreciază că dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. nu sunt aplicabile în cazul unui incident procedural, cum este excepţia de neconstituţionalitate, pentru a cărei soluţionare se urmează o procedură distinctă.

Excepţia de neconstituţionalitate nu este o altă cauză civilă referitoare la existenţa sau inexistenţa unui drept de care să depindă soluţionarea cauzei, ci este calea procedurală prevăzută de Legea nr. 47/1992 pentru controlul conformităţii legii aplicabile cauzei cu normele constituţionale.

În cazul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, remediul pentru soluţionarea cauzei în baza textului de lege declarat neconstituţional este revizuirea prevăzută de art. 509 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte va respinge cererea formulată de recurentul - reclamant Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui, privind suspendarea judecării recursului ce face obiectul cauzei pendinte, ca neîntemeiată.

III. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui este fondat, pentru următoarele considerente:

Un prim motiv de recurs invocat de recurentul-reclamant este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dată fiind, în accepţiunea titularului căii de atac, încălcarea, de către prima instanţă, a prevederilor art. 6 din Convenţia EDO şi art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., iar criticile subsumate de recurentul – reclamant unui astfel de caz de casare sunt apreciate de instanţa de control judiciar ca fiind fondate, în următoarele limite.

Înalta Curte reţine că exigenţa motivării hotărârii judecătoreşti este o garanţie a caracterului echitabil al procedurii şi împotriva arbitrariului instanţei, fiind reglementată de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Potrivit acestui text de lege, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, menţiunile din cuprinsul filei 28 a sentinţei atacate creează un dubiu în privinţa unei analize efective a cererii de chemare în judecată formulate de recurentul – reclamant în cauza pendinte, câtă vreme acestea vizează o cercetare a legalităţii altei autorizaţii de funcţionare (autorizaţia nr. x/16.10.2019 aferentă farmaciei autorizate sub nr. x/15.04.2013, cu referire şi la autorizaţia nr. x/16.10.2019) faţă de cea ce face obiectul cauzei pendinte (autorizaţia de funcţionare nr. x din data de 22.10.2019). De asemenea, Înalta Curte observă şi menţiunile din fila x a sentinţei a sentinţei, referitoare la o întâmpinare ce ar fi fost depusă în cauză de o societate B. S.R.L. (societate ce nu este parte în cauza pendinte) precum şi menţiunile de la fila x a sentinţei ce se referă la situaţia de fapt privind practica societăţii B. S.R.L., iar nu a societăţii A. S.R.L.

Deşi existenţa unui anumit grad de similaritate între argumentele ce tratează în special repere teoretice şi de interpretare a normelor legale nu poate echivala, per se, cu o necercetare sau o cercetare superficială a fondului cauzei (câtă vreme o atare tehnică de formulare a acestui tip de considerente, ce este utilizată şi în redactarea hotărârilor pronunţate de curţile de justiţie europene, precum CJUE şi CEDO, face parte din categoria tehnicilor menite a contribui la atingerea dezideratului asigurării unei practici judiciare unitare a instanţelor de judecată), în cauza pendinte, aspectele învederate în paragrafele anterioare evidenţiază o necercetare efectivă a situaţiei de fapt aferente emiterii autorizaţiei de funcţionare nr. x din data de 22.10.2019.

În jurisprudenţa sa constantă, instanţa supremă a stabilit că "că motivarea hotărârii constituie o garanţie pentru părţi în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc, precum şi singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar, circumscriindu-se astfel noţiunii de proces echitabil în condiţiile prevăzute de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului."

Or, în cauza pendinte hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motive care să evidenţieze o dezlegare a aspectelor de fapt arătate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare la situaţia concretă a emiterii autorizaţiei de funcţionare nr. x din data de 22.10.2019, motiv pentru care Înalta Curte reţine incidenţa cazului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ. şi apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, soluţie de natură a nu priva părţile de un grad de jurisdicţie.

Justificarea acestei soluţii rezidă şi în împrejurarea că nedezlegarea, de către prima instanţă, a aspectelor de fapt deduse în mod concret analizei în cauza pendinte împiedică instanţa de recurs să verifice caracterul fondat al restului motivelor de casare şi argumentelor invocate de recurent prin calea de atac promovată, neputându-se realiza o analiză concretă a aspectelor subsumate motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui, va casa sentinţa civilă nr. 366 din data de 22 martie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să analizeze acţiunea reclamantului în raport de aspectele de fapt şi temeiurile legale invocate, dar şi de cele expuse în memoriul de recurs, să valorifice toate apărările şi susţinerile părţilor şi toate înscrisurile depuse la dosar, în vederea asigurării accesului la dublul grad de jurisdicţie.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecării cauzei, formulată de recurentul - reclamant.

Admite recursul declarat de reclamantul Colegiul Farmaciştilor din Judeţul Vaslui împotriva sentinţei civile nr. 366 din data de 22 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 31 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.