Validity of integrity evaluation report with material error regarding third party and sufficiency of administrative motivation

Şedinţa publică din data de 26 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat desfiinţarea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit în lucrarea nr. x/13.07.2020 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 20/F-CONT din 22 februarie 2022, a admis cererea formulată de reclamantul A., şi, pe cale de consecinţă, a anulat raportul de evaluare x/18.10.2021 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Agenţia Naţională de Integritate a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că hotărârea primei instanţe este rezultatul încălcării şi aplicării greşite a prevederilor art. 21 din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea deciziei respective. Motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, acest principiu a fost respectat de inspectorul de integritate la emiterea raportului de evaluare.

Ulterior sesizării, în conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr. 176/2010, persoana evaluată a fost informată prin adresa nr. x/06.08.2021 referitor la identificarea elementelor în sensul nerespectării regimului juridic al conflictelor de interese. Totodată, persoana evaluată a fost informată că are dreptul să fie asistată sau reprezentată de avocat, iar informarea a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

Persoana evaluată a transmis un punct de vedere înregistrat la Agenţia Naţională de Integritate sub nr. x/19.08.2021.

La evaluarea elementelor de conflict de Interese, inspectorul de integritate a precizat documentele solicitate de la instituţii şi autorităţi publice, concluzia care a rezultat din studierea acestora şi baza legală aplicabilă situaţiei de fapt identificate.

Toate informaţiile solicitate şi toate aspectele reţinute de inspectorul de integritate se referă la reclamantul A. şi la situaţia de conflict de interese existentă, respectiv participarea acestuia la deliberarea şi adoptarea (votând "pentru") HCL nr. 101/28.11.2019 prin care s-a aprobat modificarea organigramei şi a statului de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului oraşului Băbeni, ale serviciilor şi instituţiilor de subordonare locală, printre care şi înfiinţarea la nivelul oraşului Băbeni a funcţiei contractuale de conducere de administrator public în subordinea primarului, conform procesului-verbal de şedinţă aferent, funcţie pe care a ocupat-o ulterior, potrivit Dispoziţiei Primarului oraşului Băbeni nr. 12/20.01.2020

Inclusiv reclamantul, în punctul său de vedere se referă la adoptarea HCL nr. 101/28.11.2019, acesta fiind actul administrativ adoptat în situaţie de conflict de interese, fiind astfel evident că reclamantul a fost informat în mod corect pentru a putea să verifice dacă actul este sau nu întemeiat.

De asemenea, şi instanţa de fond avea toate elementele să aprecieze dacă situaţia de conflict de interese a fost identificată în mod corect de inspectorul de integritate, raportul de evaluare detailând foarte clar situaţia de fapt, documentele din care rezultă aceasta şi dispoziţiile legale aplicabile.

Într-adevăr, există în raportul de evaluare punctul "C. Identificarea elementelor de încălcare a legislaţiei penale", în care, din eroare, inspectorul de integritate a inserat un paragraf care nu se referă la reclamantul A. ci la B.

B., dar acest aspect nu este de natură să atragă nulitatea raportului de evaluare.

În primul rând, rubrica din raportul de evaluare în care se regăseşte acel paragraf nu are nicio legătură şi situaţia de conflict de interese ci se referă la "Identificarea elementelor de încălcare a legislaţiei penale", respectiv existenţa Indiciilor cu privire la posibila săvârşire a infracţiuni de "folosirea funcţiei/pentru favorizarea unor persoane" prevăzută de art. 301 din C. pen. al României.

Cu alte cuvinte, "Identificarea elementelor de încălcare a legislaţiei penale" şi care privesc o posibilă încălcare a prevederilor art. 301 din C. pen. al României, nu influenţează în niciun fel existenţa şi analiza elementelor de conflict de interese reglementat de dispoziţiile art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu cele ale art. 228. alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ.

De asemenea, la Capitolul Concluzii, inspectorul de integritate arată din nou care sunt elementele situaţiei de conflict de interese identificate şi baza legală aplicabilă.

Prin urmare, nu se poate susţine că raportul de evaluare nu este motivat sau că ar conţine o motivare eronată a situaţiei de fapt a conflictului de interese când rezultă foarte clar din elementele raportului de evaluare care se referă la conflictul de interese că acesta a fost reţinut în raport de participarea reclamantului la deliberarea şi adoptarea HCL nr. 101/28.11.2019.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând că nu se poate reţine că este vorba de o eroare materială aşa cum susţine recurenta-pârâtă întrucât raportul contestat ar trebui să conţină o motivaţie în ceea ce îl priveşte, nu în ceea ce priveşte o altă persoană, aşa cum se observă în speţă, o motivare greşită sau insuficientă fiind echivalentă cu lipsa motivării, atrăgând nevalabilitatea actului în speţă şi pentru faptul că pentru instanţa de contencios administrativ controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte devine imposibil de exercitat în contextul în care argumentele pârâtei nu sunt cunoscute.

Întrucât aduc o limitare drepturilor şi libertăţilor fundamentale, actele administrative trebuie să respecte o anumită formă, căci orice ingerinţă trebuie să fie bine definită pentru a nu deschide drumul arbitrariului şi abuzului.

Este evident ca în doctrină şi în practică (incluzând aici nu numai practica instanţelor naţionale, dar şi pe cele comunitare şi CEDO) există unanimitate în a aprecia că nemotivarea unui act administrativ fiscal nu vizează numai dimensiunea formală a legalităţii, ci vizează înseşi existenţa acestuia, fiind o condiţie de fond. Nu în ultimul rând, controlul de legalitate pe care îl înfăptuieşte instanţa de contencios administrativ devine imposibil de exercitat în contextul în care resorturile administraţiei nu îi sunt cunoscute.

În opinia intimatului, este evident că soluţia instanţei de fond a fost una legală şi temeinică, sancţionând încălcarea dispoziţiilor legale aplicabile prin constatarea nulităţii actului administrativ.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare x/18.10.2021 s-a constatat că A., consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Băbeni, judeţul Vâlcea a încălcat dispoziţiile legale privind conflictul de interese.

În cuprinsul raportului de evaluare contestat prin care s-a constatat conflictul de interese în sarcina reclamantului s-a reţinut iniţial o situaţie de fapt care îl priveşte pe acesta, precum şi o situaţie de fapt care nu l-a mai privit pe reclamant, ci pe B. şi activitatea acestuia în calitate de consilier local al comunei Daicoviciu, reţinându-se că respectivul, în perioada exercitării mandatului de consilier local 2016-2020, a participat la deliberarea şi adoptarea HCL nr. 55/31.03.2020 a comunei Daicoviciu prin care s-a hotărât darea în administrare pe 10 ani a terenului în suprafaţă de 877 mp înscris în CF nr. x situat în intravilanul localităţii Prisaca, către DGASPC din cadrul CJ caraş Severin cu intenţia de a construi o casă de tip familial pentru copiii centrului Casa Noastră Zăgujeni, unde persoana evaluată deţine funcţia contractuală de conducere de şef centru, prin care s-a obţinut un folos patrimonial pentru sine. În baza acestei situaţii de fapt consemnate în raportul de evaluare s-au reţinut elementele generatoare de conflict de interese penal.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod greşit nu a mai analizat şi nu a mai cercetat fondul cauzei, reţinând eroarea materială strecurată în raportul de evaluare.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În mod necesar, o hotărâre judecătorească trebuie să cuprindă, în motivarea sa, argumentele pro şi contra care au format, în fapt şi în drept, convingerea instanţei cu privire la soluţia pronunţată, argumente care trebuie să se raporteze, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii, în caz contrar, fiind lipsită de suport probator şi legal şi pronunţată cu nerespectarea prevederilor textului de lege anterior menţionat.

Motivarea este, aşadar, un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare, de către instanţa superioară, a atribuţiilor de control judiciar, de legalitate şi temeinicie.

În practica instanţei supreme (de ex., Decizia nr. 4362/17 oct. 2018, S. a II-a civ., Dec. 1025/15 mai 2019, S. a II-a civ. etc.) dar şi în doctrina de specialitate (de ex. "Drept procesual civil-ediţia a 5-a revizuită şi adăugită", G.Boroi, M.Stancu, p.673, editura Hamangiu, 2020), s-a arătat frecvent faptul că motivarea soluţiei, cea mai întinsă parte a unei hotărâri judecătoreşti, trebuie să fie precisă şi necontradictorie, astfel încât din ea să rezulte justeţea soluţiei pronunţate, presupunând răspunsuri precise la toate capetele de cerere şi la toate apărările formulate, pe baza tuturor probelor administrate, a argumentelor şi raţionamentelor juridice, a principiilor şi a regulilor de drept substanţial şi procedural.

Dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, aceasta având obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa, iar realitatea acestui demers şi efectivitatea lui trebuie să se reflecte în considerente, neputând fi rezultatul unei presupuneri.

Este unanim admis că, atâta timp cât motivarea unei hotărâri judecătoreşti ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, dacă, în considerente, instanţa nu analizează probele care au fost administrate, nu stabileşte împrejurările de fapt esenţiale în cauză, nu evocă normele substanţiale şi procedurale incidente şi aplicarea lor în speţă, nu analizează argumentele importante şi nu justifică înlăturarea apărărilor esenţiale care susţin opinia contrară, soluţia exprimată prin dispozitiv rămâne nesusţinută şi pur formală; o astfel de hotărâre devine arbitrară şi nu permite exercitarea controlului judiciar.

Înalta Curte are în vedere şi faptul că, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele.

Pe de altă parte, această obligaţie a instanţelor judecătoreşti de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. În acest sens, jurisprudenţa CEDO (paragraful 29 din Cauza Boldea/României – 15.02.2007 şi paragraful 61 din Cauza Van den Hurk/Olandei – 19.04.1994) a statuat că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinare şi de practicile diferite privind prezentarea şi redactarea sentinţelor şi hotărârilor în diferite state.

De altfel, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, pentru a constitui o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care este posibilă exercitarea controlului judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include printre altele dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată.

Circumstanţiind aceste aspecte teoretice la speţa dedusă judecăţii, se constată că judecătorul fondului, nu a analizat susţinerile ambelor părţi şi nu a răspuns argumentelor acestora, ceea ce face ca hotărârea pronunţată să fie susceptibilă de casare. În concret, prima instanţă a anulat raportul de evaluare contestat de către reclamant în baza faptului că în cuprinsul respectivului raport se face referire la o situaţie de fapt care nu îl privea pe domnul A., ci pe o altă persoană, B., şi activitatea acestuia din urmă în calitate de consilier local al comunei Daicoviciu, şi că în baza acestei situaţii de fapt consemnate în raportul de evaluare s-au reţinut elementele generatoare de conflict de interese penal. Instanţa de judecată a mai reţinut că aspectul respectiv nu reprezintă o eroare materială, iar raportul contestat ar trebui să conţină o motivaţie în ceea ce îl priveşte pe reclamantul A., iar nu pe o altă persoană. Concluzia instanţei de fond este în sensul că, în aceste condiţii, raportul de evaluare conţine o motivare greşită sau insuficientă fiind echivalentă cu o lipsă a motivării, ceea ce atrage nevalabilitatea respectivului raport. Şi aceasta, precizează judecătorul cauzei, pentru că instanţei de contencios administrativ îi este imposibil a exercita controlul de legalitate al actului infralegislativ contestat în cauză, în contextul în care argumentele pârâtei referitoare la reclamantul A. nu sunt cunoscute.

Înalta Curte, examinând raportul de evaluare contestat de către reclamant în cauză constată că susţinerile judecătorului fondului nu pot fi primite. În realitate, raportul de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate, document înregistrat sub nr. x/18.10.2021 şi care însumează 10 pagini, se referă la reclamantul din prezenta cauză, domnul A., conţinând evaluarea respectării de către această persoană a regimului juridic al conflictelor de interese pe durata exercitării funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local al Oraşului Băbeni, judeţul Vâlcea. La filele x din raport este prezentată starea de fapt care a condus la declanşarea procedurii de evaluare, iar la fila x din raport este prezentat pe larg punctul de vedere al reclamantului, urmând evaluarea elementelor de conflict de interese pe care o realizează inspectorul de integritate iar la final sunt prezentate pe larg concluziile aceluiaşi inspector privind conflictul de interese prevăzut de dispoziţiile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, precum şi conflictul de interese prevăzut de dispoziţiile art. 301 din C. pen. .

Într-adevăr, în conţinutul raportului de evaluare se face o menţiune la o altă persoană, B., care a participat la deliberarea şi adoptarea unei hotărâri a Consiliului Local al Comunei Daicoviciu, judeţul Caraş Severin. Nici persoana respectivă, nici activitatea acesteia nu au vreo legătură cu situaţia reclamantului din prezenta cauză. Rezultă cu evidenţă încă că este vorba de o simplă eroare materială, chestiune ce nu are nicio relevanţă în ceea ce îl priveşte pe domnul A.. Respectiva menţiune este consemnată într-un singur paragraf la pagina 7 din raport, de mică întindere, şi care nu are relevanţa juridică pe care i-a acordă prima instanţă. Acea menţiune sumară ce vizează o altă persoană nu influenţează valabilitatea juridică a raportului de evaluare ce îl priveşte pe reclamantul din cauza de faţă, în sensul în care a reţinut judecătorul fondului, deoarece, cu excepţia acelei consemnări, evaluarea îl priveşte pe domnul A., iar judecătorul cauzei avea la dispoziţie o motivare care îi permitea să stabilească, judecând pe fond, legalitatea raportului de evaluare nr. x/18.10.2021.

Înalta Curte apreciază, aşadar, că instanţa de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situaţiei de fapt, nesocotind astfel dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor.

Procedând astfel, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, pe care o va casa şi, pe cale de consecinţă, va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza toate susţinerile, argumentele şi apărările părţilor, urmând a se analiza şi aspectele de fond invocate în susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. şi pe care Înalta Curte nu le-a mai analizat, faţă de soluţia casării cu trimitere.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 20/F-CONT din 22 februarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 mai 2023.