Challenging administrative land rent differentiation between communes and urban-limiting communes for alleged violation of constitutional equality and abuse of power.

Şedinţa publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţiei Domeniilor Statului, anularea parţială a Hotărârii nr. 241/23.10.2008 adoptată de Consiliul de Administraţie al Agenţiei Domeniilor Statului, prin care s-stabilit nivelul anual al redevenţei pentru terenul neagricol - curţi construcţii, în ceea c priveşte stabilirea nivelului redevenţei anuale pentru terenurile neagricole curţi-construcţii situate în comune şi în municipii reşedinţe de judeţ şi comunele limitrofe acestora.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 282 din 11 noiembrie 2021, a respins cererea de chemare în judecată ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta A. invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă a respins acţiunea în baza pretinsei nemotivări a unor texte legale încălcate, lăsând astfel nemotivată soluţia asupra acestui raţionament.

Prima instanţă nu a arătat care este motivul pentru care un text constituţional nu ar putea fundamenta o acţiune în anularea unui act administrativ cu caracter normativ.

În acest sens, o condiţie de valabilitate internă esenţială a actului administrativ este obiectul licit, şi anume condiţia ca actul să respecte, la momentul emiterii acestuia, actele normative cu forţă juridică superioară din acelaşi domeniu de reglementare şi, cel mai important, legea fundamentală – Constituţia.

În măsura în care, prin conţinutul său, actul administrativ normativ este în contradicţie cu legea fundamentală, acesta are un obiect ilicit, care atrage nelegalitatea actului în cauză.

Aşadar, susţine recurenta-reclamantă, încălcarea prin modul de stabilire a redevenţei, a principiului constituţional al egalităţii, instituit de art. 16 din Constituţie, constituie un motiv suficient pentru a se constata nelegalitatea Hotărârii nr. 241/2008.

Mai susţine recurenta-reclamantă, aprecierea greşită a primei instanţe asupra respectării principiului egalităţii în privinţa diferenţei de redevenţă stabilită în cazul comunelor şi a comunelor limitrofe, oraşelor şi municipiilor.

Instanţa de fond a reţinut că aceste două tipuri de comune au caracteristici economice şi sociale diferite, astfel că se justifică dreptul exclusiv al pârâtei de a realiza o diferenţiere între redevenţele stabilite pentru cele două tipuri de comune.

Contrar celor reţinute de judecătorul fondului, recurenta-reclamantă arată că diferenţierea realizată între cuantumul redevenţelor aferente nu poate să se constituie într-un drept exclusiv şi o marjă de apreciere fără limite de proporţionalitate, neexistând criterii obiective şi un mod de evaluare transparent şi explicit la nivelul redevenţei.

Aceeaşi critică de nelegalitate este aplicabilă hotărârii recurate, în privinţa considerentelor ce vizează unitatea de regim al redevenţei între comunele limitrofe municipiilor şi municipii, folosindu-se sintagma "în principiu" justificată de dezvoltarea economică a localităţilor urbane cu statut de municipiu, reşedinţă de judeţ ce radiază către localităţile rurale limitrofe, care sunt beneficiare ale proiectelor de infrastructură rutieră sau proiecte de mobilitate urbană.

Prin folosirea acestei sintagme, reiese faptul că nici instanţa de fond nu a ajuns la concluzia decisivă potrivit căreia intimata-pârâtă ar avea o putere discreţionară de stabilire a cuantumului redevenţei, în lipsa unor criterii obiective şi proporţionale de diferenţiere.

Sentinţa de fond este întemeiată şi pe motive străine de natura pretenţiilor reclamantei, întrucât nu s-a invocat inexistenţa unor diferenţe de regim între tipurile de unităţi administrativ-teritoriale, ci s-a criticat modalitatea discreţionară şi disproporţionată de stabilire a cuantumului redevenţei.

Cu privire la pretinsa marjă de oportunitate în care instanţa de contencios administrativ nu ar putea interveni, recurenta-reclamantă susţine încălcarea normelor de drept material, apreciind că stabilirea cuantumului redevenţei pentru terenurile neagricole curţi-construcţii se încadrează în oportunitatea actului administrativ necenzurabilă de către instanţa de contencios administrativ.

Contrar acestui raţionament, în ipoteza în care măsurile administrative adoptate de administraţie în exercitarea dreptului de apreciere apar, chiar şi pentru un nespecializat în domeniu, ca fiind excesive şi disproporţionate şi nu au la bază o documentaţie şi o evaluare obiectivă şi transparentă care să justifice astfel de măsuri, este îndeplinită ipoteza excesului de putere cenzurabil de către instanţa de contencios administrativ, în acest sens fiind şi prevederile art. 9 din Codul administrativ.

Din cuprinsul Notei de informare care a stat la baza Hotărârii nr. 241/23.10.2008, se poate observa lipsa oricăror criterii obiective şi echilibrate de stabilire a cuantumului redevenţei, nu este indicată nicio modalitate de calcul, fiind precizat doar că nivelul redevenţei pentru terenul neagricol – curţi-construcţii va fi echivalentul în RON a sumei adoptate la cursul calculat la data întocmirii caietului de sarcini, nivelul redevenţei urmând a se revizui la fiecare doi ani, în funcţie de nivelul inflaţiei comunicat de către Institutul Naţional de Statistică, de unde rezultă excesul de putere al autorităţii.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Domeniilor Statului a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Cu privire la criticile de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă nemotivarea soluţiei de respingere a acţiunii întemeiate pe nerespectarea principiului constituţional al egalităţii instituit de art. 16, dar şi motive străine de natura pretenţiilor reclamantei, întrucât nu s-a invocat inexistenţa unor diferenţe de regim între tipurile de unităţi administrativ-teritoriale, ci s-a criticat modalitatea discreţionară şi disproporţionată a cuantumului redevenţei.

Înalta Curte, examinând cuprinsul considerentelor sentinţei atacate, reţine că instanţa de fond, la pagina 7, observă că acţiunea introductivă nu evocă, în concret, încălcarea unor dispoziţii legale ce au stat la baza emiterii actului în litigiu, ci încălcarea principiului constituţional al egalităţii consacrat prin art. 16 din Constituţia României.

În continuare, prima instanţă structurează criticile, întemeiate pe încălcarea art. 16 din Constituţie şi analizează această critică, la paragrafele 5-9 de la pag. 7 a considerentelor, prin urmare, sub acest aspect sentinţa este motivată.

Referitor la existenţa unor motive străine de natura pretenţiilor reclamantei, în sensul că nu s-a invocat inexistenţa unor diferenţe de regim între tipurile de unităţi administrativ-teritoriale, ci modalitatea discreţionară şi disproporţionată de stabilire a cuantumului redevenţei, Înalta Curte reţine că prin acţiunea formulată, la pagina 2, se pretinde existenţa unei distincţii nejustificate între regimul comunelor care nu sunt limitrofe şi cel al comunelor limitrofe oraşelor şi municipiilor, din perspectiva nivelului redevenţei.

Acest motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat a fost analizat de către prima instanţă, cu referire la nivelul redevenţei, astfel încât nu se identifică în cuprinsul hotărârii motive străine de natura pricinii.

În ceea ce priveşte criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine aprecierea greşită a primei instanţe asupra respectării principiului egalităţii, încălcarea normelor de drept material reprezentate de art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, depăşirea marjei de oportunitate şi existenţa excesului de putere la emiterea Hotărârii nr. 241/24.10.2008.

Potrivit disp. art. 16 alin. (1) din Constituţia României, cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.

În mod concret a arătat prima instanţă că egalitatea în drepturi între cetăţeni vizează recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, dar nu şi identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor.

Or, în speţă, însăşi recurenta-reclamantă invocă existenţa unei situaţii juridice diferite, prin existenţa unor deosebiri între comunele limitrofe oraşelor şi municipiilor.

Avându-se în vedere că stabilirea redevenţei la contractele de concesiune ce privesc bunuri din domeniul statului este dată în competenţa exclusivă a intimatei-pârâte Agenţia Domeniilor Statului, iar acest tip de contract este de adeziune, Înalta Curte reţine că nivelul redevenţei se regăseşte în marja de apreciere a acestei autorităţi, prin exercitarea dreptului de apreciere.

În calitatea sa de proprietar mandatat asupra patrimoniului de stat, intimata-pârâta a stabilit o redevenţă de 0,06 euro/mp/lună pentru categoria terenurilor în speţă.

Recurenta-reclamantă nu invocă însă nicio dispoziţie legală încălcată prin adoptarea actului administrativ de către organul de conducere al intimatei-pârâte, hotărârea fiind emisă în baza competenţelor prevăzute de lege, nefiind demonstrat contrariul.

La adoptarea hotărârii nu s-a demonstrat încălcarea drepturilor şi libertăţilor reclamantei, actul vizând punerea în valoare şi exploatarea eficientă a terenurilor aparţinând domeniului privat al statului.

Referitor la încălcarea disp. art. 9 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că acest act normativ nu era în vigoare la data adoptării hotărârii contestate, astfel că dispoziţia legală nu putea să fie avută în vedere de către intimata-pârâtă.

Faţă de acestea, nefiind întrunite motivele de nelegalitate invocate, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., coroborate cu prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 282 din 11 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Cluj – secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.