Scope of public domain land usage rights and proportionality of administrative zoning discretion within protected natural areas

Şedinţa publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Parcului Natural Apuseni RA şi Consiliul Ştiinţific al Parcului Natural Apuseni, obligarea acestora la recunoaşterea dreptului de folosinţă asupra suprafeţei de 1000 mp de teren, înscrisă în CF x Pietroasa (u.a. 171M din UP II Aleu, Ocol Silvic Sudrigiu, Direcţia Silvică Oradea), aferentă Cabanei Cetăţile Ponorului aflată în proprietatea reclamantei în sensul desfăşurării de activităţi ecoturistice, ştiinţifice şi educative în cadrul acestui obiectiv; asigurarea de către pârâta Administraţia Parcului Natural Apuseni R.A. a unui drept de acces cu autoturismul pe drumul forestier Scăriţa - Valea Seacă, ca un drept accesoriu dreptului de folosinţă asupra acestei suprafeţe de 1000 mp de teren; obligarea pârâţilor Administraţia Parcului Natural Apuseni R.A. şi Consiliul Ştiinţific al Parcului Natural Apuseni ca, la elaborarea variantei finale a Planului de management al Parcului Natural Apuseni, să includă suprafaţa de 1000 mp de teren, înscrisă în CF x Pietroasa, aferentă Cabanei Cetăţile Ponorului, în Zona de dezvoltare durabilă; obligarea pârâtului Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor la aprobarea Planului de management pentru Parcul Natural Apuseni numai în condiţiile includerii suprafeţei de 1000 de mp, înscrisă în CE 1178 Pietroasa, aferentă Cabanei Cetăţile Ponorului, în zona de dezvoltare durabilă.

Ulterior, reclamanta şi-a modificat acţiunea în sensul că a chemat în judecată şi pe pârâtul Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, pentru opozabilitatea hotărârii faţă de acesta, completând obiectul acţiunii în sensul obligării Consiliului Ştiinţific la avizarea Planului de management al Parcului Natural Apuseni în forma în care suprafaţa de 1000 mp de teren, înscrisă în C. pen. 1178 Pietroasa este inclusă în zona de dezvoltare durabilă.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 76 din 21 aprilie 2022, a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Administraţia Parcului Natural Apuseni R.A. şi Consiliul Ştiinţific al Parcului Natural Apuseni şi excepţia lipsei interesului în formularea acţiunii, invocată de pârâţi.

Totodată, a respins acţiunea formulată de reclamantă ca neîntemeiată, obligând-o să plătească pârâtei Administraţia Parcului Natural Apuseni R.A. suma de 314 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Prima critică are în vedere neanalizarea de către prima instanţă a argumentelor recurentei-reclamante cu privire la natura juridică a dreptului de folosinţă asupra terenului.

Instanţa de fond încadrează terenul în domeniul public al statului, deşi reclamanta invocă existenţa unui drept de superficie în favoarea dobânditorului cabanei, drept care s-a transmis succesiv cumpărătorilor subsecvenţi.

Recurenta-reclamantă susţine nelegalitatea sentinţei primei instanţe, din perspectiva motivelor contradictorii.

Potrivit instanţei de fond, recunoaşterea unui drept de folosinţă asupra terenului înscris în CF x Pietroasa ar fi prioritară recunoaşterii dreptului de a exercita activităţi ecoturistice, ştiinţifice şi educative, astfel că se neagă dreptul reclamantei la desfăşurarea acestor activităţi în cadrul Cabanei Cetăţile Ponorului, recunoscut prin Decizia nr. 142/CA/2022 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, în Dosarul nr. x/2020.

Acest considerent al primei instanţe intră în contradicţie cu alte considerente ale sentinţei, prin care se recunoaşte dreptul reclamantei de a desfăşura activităţi de ecoturism.

În acest sens, instanţa de fond "constată că prin includerea terenului în litigiu în zona de protecţie integrală nu se aduce atingere dreptului invocat de către reclamantă, acela de a desfăşura activităţi ecoturistice, ştiinţifice şi educative în clădirea proprietatea personală".

Or, susţine recurenta-reclamantă, este evident faptul că desfăşurarea activităţilor de ecoturism în cadrul cabanei nu poate fi limitată strict şi rigid la imobilul-construcţie, ci se extinde şi la terenul aferent construcţiei.

În cadrul motivelor de casare întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu privire la soluţia asupra petitului referitor la includerea terenului în zona de dezvoltare durabilă, prima instanţă a arătat că refuzul organelor administrative competenţe de a încadra terenul pe care este edificată Cabana Cetăţile Ponorului în zona de dezvoltare durabilă, nu este nejustificat, întrucât zona de protecţie integrală în care este inclus la momentul actual terenul corespunde zonei de conservare specială stabilită prin Ordinul nr. 552/2003.

Contrar acestor considerente, recurenta-reclamantă arată că solicitarea de includere a terenului înscris în CF x Pietroasa în zona de dezvoltare durabilă a fost justificată de necesitatea de a avea o posibilitate efectivă de desfăşurare a activităţilor ecoturistice, şi nu una teoretică şi iluzorie.

Din moment ce terenul este inclus în zona de conservare specială/protecţie integrală, organele administrative competente au refuzat recunoaşterea dreptului de a desfăşura activităţi de ecoturism şi chiar fiind recunoscut acest drept prin hotărârea judecătorească sus-menţionată, există riscul ca acesta să fie negat prin viitoarele reguli instituite prin adoptarea Planului de Management.

Considerentele primei instanţe ce vizează pretinsul element de oportunitate al deciziei autorităţii, în ceea ce priveşte includerea zonei Glăvoi în zona de dezvoltare durabilă şi a terenului aferent Cabanei, în zona de protecţie integrală, sunt neîntemeiate.

Dreptul de apreciere pe care autoritatea îl deţine, trebuie exercitat în mod legal, adecvat, necesar şi proporţional, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 9 şi 10 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Prima instanţă nu a aplicat aceste criterii în analiza oportunităţii măsurii de trecere a zonei Glăvoi în zona de dezvoltare durabilă, întrucât este folosită de turişti de mult timp, pentru amplasarea costurilor.

Însă alegerea unei astfel de măsuri pentru o suprafaţă de 10-15 ha, fără a include şi o altă suprafaţă de 1000 m.p. de teren în aceeaşi zonă, constituie o modalitate disproporţionată de exercitare a dreptului de apreciere al autorităţii.

Cu privire la scoaterea terenului din fondul forestier naţional, dispoziţiile art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007 permit scoaterea definitivă ori temporară din circuitul agricol ori silvic şi a terenurilor de pe raza ariei naturale protejate de interes comunitar, cu respectarea disp. art. 28, prin realizarea, în funcţie de cerinţele impuse, a evaluării de mediu, evaluării impactului asupra mediului şi/sau evaluării adecvate a efectelor potenţiale de interes comunitar.

Recurenta-reclamantă şi-a exprimat voinţa de a da în compensare o altă suprafaţă de teren, mai ales că există în interiorul altor parcuri naţionale/naturale enclave de zone de dezvoltare durabilă, cu imobile cu destinaţie turistică, astfel cum s-a reţinut cu putere de lucru judecat, prin Decizia nr. 142/CA/2022 a Curţii de Apel Oradea.

4. Apărarea intimatelor-pârâte Prin întâmpinările formulate, intimatele-pârâte Administraţia Parcului Natural Apuseni RA, Consiliul Ştiinţific al Parcului Natural Apuseni şi Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Cu privire la neanalizarea argumentelor aduse de recurenta-reclamantă în favoarea existenţei unui drept de superficie asupra terenului de 1000 m.p. aferent cabanei, Înalta Curte reţine că prima instanţă a arătat în mod clar şi neechivoc că bunul se află în domeniul public al statului, fiind înscris dreptul de proprietate sub B1 din CF nr. x Pietroasa.

Per a contrario, orice drept de folosinţă asupra acestui teren, susţine prima instanţă indiferent de scopul urmărit, fie el şi desfăşurarea de activităţi de ecoturism, nu poate fi recunoscut decât cu respectarea condiţiilor legale de exercitare a dreptului de proprietate publică şi nu ca urmare a folosinţei faptice a acestui teren.

Prin urmare, prima instanţă a înlăturat argumentele aduse de reclamantă cu privire la existenţa unui drept de superficie asupra terenului, faţă de apartenenţa acestuia la domeniul public al statului şi a inexistenţei unor înscrisuri care să confirme dobândirea dreptului de superficie a antecesorilor reclamantei, în baza înţelegerii părţilor, prescripţiei achizitive, legatului sau legii, astfel că raportarea s-a făcut în mod corect la actele normative în vigoare.

Referitor la existenţa unor motive contradictorii care, în opinia recurentei-reclamante constau în recunoaşterea dreptului de a desfăşura activităţi ecoturistice, ştiinţifice şi educative, în clădirea proprietate personală, dar în negarea recunoaşterii unui drept de folosinţă asupra terenului, Înalta Curte observă că motivarea sentinţei este logică şi cursivă, având în vedere că dispoziţiile art. 22 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2007, care permit utilizarea construcţiilor preexistente, cum este Cabana Cetăţile Ponorului, în sensul desfăşurării activităţii de ecoturism, fără a se face vorbire de existenţa unui drept de folosinţă asupra terenului aferent.

Cu privire la refuzul organelor administrative competente de a include terenul în zona de dezvoltare durabilă, în prezent acesta fiind inclus în zona de conservare specială stabilită prin Ordinul MAPAP nr. 552/2003 privind aprobarea zonării interioare a parcurilor naţionale şi a parcurilor naturale, din punct de vedere al necesităţii de conservare a diversităţii biologice, recurenta-reclamantă susţine existenţa excesului de putere, prin nerespectarea disp. art. 9 şi art. 10 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

De asemenea, se susţine şi aplicarea greşită a prevederilor art. 22 alin. (10) din O.U.G. nr. 57/2007, măsura fiind disproporţionată.

Recurenta-reclamantă susţine că alegerea măsurii de includere a porţiunii de 1000 m.p. de teren în zona de dezvoltare durabilă constituie o modalitate disproporţionată de exercitare a dreptului de apreciere al autorităţii administrative.

Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu contestă includerea zonei Glăvoi în zona de dezvoltare durabilă, ci doar a suprafeţei de 1000 m.p. de teren, pe care este edificată Cabana Cetăţile Ponorului, proprietatea sa, în zona de protecţie integrală.

Potrivit disp. art. 10 din Codul administrativ, autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, precum şi personalul din cadrul acestora au obligaţia de a urmări satisfacerea interesului public, înaintea celui individual sau de grup.

Conform disp. art. 9 din Codul administrativ, formele de activitate ale autorităţile administraţiei publice trebuie să fie corespunzătoare satisfacerii unui interes public, precum şi echilibrate din punctul de vedere al efectelor asupra persoanelor.

Potrivit disp. art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere reprezintă exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Înalta Curte constată că situaţia celor două zone – Glăvoi şi terenul de 1000 m.p., aferent Cabanei Cetăţile Ponorului, sunt total diferite, deoarece terenul din Poiana Glăvoi este în proprietatea UAT Pietroasa şi folosit de foarte mult timp pentru campare, prin urmare a fost inclus în zona de dezvoltare durabilă numai în acest scop.

Terenul aferent cabanei este în proprietatea publică a statului român şi inclus în fondul forestier, astfel că s-a respectat principiul satisfacerii interesului public.

În sens contrar, dacă s-ar accepta propunerea ca terenul de 1000 m.p. să fie inclus în zona de dezvoltare durabilă, acesta ar rămâne o enclavă în zona de protecţie integrală în mijlociul pădurii şi ar fi permise ridicarea construcţiilor.

În plus, disp. art. 27 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2007 permit scoaterea definitivă ori temporară din circuitul agricol/silvic al unor terenuri de pe raza ariei naturale protejate de interes comunitar, care nu se suprapune cu alte categorii de arii naturale protejate, or, peste terenul în cauză se suprapun mai multe categorii de arii naturale protejate.

Din acest motiv, nu este posibilă compensarea cu o altă suprafaţă de teren, măsura este proporţională, iar dreptul de apreciere al autorităţii s-a exercitat în limitele prevăzute de lege.

Referitor la existenţa unor similitudini cu alte zone, reţinută prin Decizia nr. 142/CA/2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea şi la nerespectarea puterii de lucru judecat, Înalta Curte constată că prin decizia invocată s-au făcut aprecieri în legătură cu activitatea reclamantei ce se circumscrie codului CAEN 5510 "Hoteluri şi alte facilităţi de cazare similare", cu alte cuvinte, se referă la cabana propriu-zisă şi nu la terenul pe care este construită cabana.

Faţă de acestea, nefiind întrunite motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul disp. art. 496 Co, coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 76 din 21 aprilie 2022 a Curţii de Apel Oradea – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.