Scope of judicial review for CNCD non-binding professional opinions and mandatory party citation in administrative-jurisdictional procedures

Şedinţa publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanţe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 17.12.2020, reclamantul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Poliţie Judeţean Braşov, Inspectoratul General al Poliţiei Române, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A., anularea Hotărârii nr. 734 din 21 octombrie 2020, emisă de Colegiul director al CNCD în dosarul nr. x/2020.

Prin sentinţa civilă nr. 1247 din 17 septembrie 2021, Curtea a respins cererea formulată de reclamant, ca neîntemeiată.

2. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe, au formulat recurs reclamantul Ministerul Afacerilor Interne şi pârâtul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Braşov.

2.1. Recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, rejudecând, admiterea cererii de chemare în judecată şi anularea Hotărârii CNCD nr. 734/21.10.2020.

Prima critică întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă la încălcarea dispoziţiilor legale prevăzute la art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, cât şi la art. 15 alin. (1) din Ordinul CNCD nr. 144/2008 privind aprobarea Procedurii interne de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor.

Recurentul-reclamant susţine că procedura desfăşurată în faţa CNCD este administrativ-jurisdicţională, care se bazează pe principiul contradictorialităţii şi al garantării efective a exercitării dreptului la apărare, precum şi pe egalitatea părţilor litigante în faţa organului administrativ jurisdicţional.

În momentul în care Consiliul a constatat că discriminarea analizată este conţinută într-un act normativ (lege), iar recomandarea se adresează unei persoanei juridice care nu este parte în dosar, există obligaţia de a o introduce în cauză, din oficiu.

În speţă, deşi recurentul-reclamant nu a avut calitatea de parte în Dosarul nr. x/2020 al CNCD, au fost instituite obligaţii în sarcina instituţiei, iar din jurisprudenţa CNCD se reţine că nerespectarea repetată a recomandării conduce la aplicarea unei sancţiuni contravenţionale.

Recurentul-reclamant invocă astfel dispoziţiile art. 20 alin. (4) din O.U.G. nr. 137/2000, potrivit cărora colegiul director al Consiliului dispune măsurile specifice constatării existenţei discriminării, cu citarea obligatorie a părţilor, precum şi dispoziţiile art. 3 lit. c) şi d) din Ordinul CNCD nr. 144/2008 prin care se stabilesc că principiile contradictorialităţii şi asigurarea dreptului la apărare, reprezintă principii de soluţionare a autosesizărilor şi petiţiilor privind acte sau fapte de discriminare.

Deşi prima instanţă a făcut distincţia între atribuţiile Consiliului, astfel cum sunt date de art. 18 şi art. 20 din O.G. nr. 137/2000, fără temei a reţinut că procedura desfăşurată este diferită, în funcţie de sesizarea formulată.

Normele procedurale sunt aplicabile indiferent de sesizarea analizată, iar recomandările făcute, în lipsa citării recurentului-reclamant, nu îşi ating scopul, mai ales că Inspectoratul de Poliţie Judeţean Braşov nu avea obligaţia să îi aducă la cunoştinţă hotărârea.

Prin urmare, susţine recurentul-reclamant, a fost nesocotit principiul contradictorialităţii şi a fost încălcat dreptul la apărare.

O altă critică subsumată motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este aspectul reţinut de prima instanţă, în sensul că CNCD nu a constatat în hotărâre existenţa unei fapte de discriminare şi nu a aplicat o sancţiune în acest sens.

În acest sens, instanţa de fond deşi a evidenţiat competenţele Consiliului date de art. 18, respectiv art. 20 din O.G. nr. 137/2000, a făcut o diferenţă între cele două situaţii, pe care legea nu o prevede, adăugând la prevederile legale analizate.

Recurentul-reclamant consideră că sunt expuse motive contradictorii prin sentinţa atacată şi, în mod nelegal, s-a apreciat că CNCD nu ar fi constatat în hotărârea pronunţată existenţa unei fapte de discriminare, deoarece punctul de vedere a fost emis tot ca urmare a constatării unei fapte de discriminare.

În ceea ce priveşte dezlegarea dată atât de Consiliu, cât şi de instanţa de judecată, cu privire la modificările aduse Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului prin Legea nr. 288/2018, recurentul-reclamant consideră că este nelegală şi încalcă principiul neretroactivităţii legii civile, consacrat la art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din C. civ.

Analizând recomandarea emisă de CNCD, în sensul ca legiuitorul să găsească o soluţie pentru cei care, sub incidenţa prevederilor legale anterioare au renunţat la chirie pentru achiziţionarea unui credit ipotecar, recurentul-reclamant consideră că nu se poate realiza fără înfrângerea principiului neretroactivităţii legii civile, astfel cum a fost explicat de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 52/2018.

Se mai critică faptul că prima instanţă a validat raţionamentul Consiliului în privinţa discriminării ce poate rezulta din modificările legislative, fără să aibă în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu referire la art. 16 din Constituţie, principiul egalităţii, materializată prin Deciziile nr. 44/1996, nr. 184/2018, conform cărora "dacă prin jocul unor prevederi legale, anumite persoane pot ajunge în situaţii defavorabile, apreciate subiectiv, prin prisma propriilor interese, ca defavorabile, acest fapt nu reprezintă o discriminare care să afecteze constituţionalitatea textelor respective".

În situaţia concretă a poliţiştilor care au contractat creditul anterior modificărilor legislative nu sunt îndeplinite criteriile date de art. 2 din O.G. nr. 137/2000, şi anume, existenţa unei situaţii analoage şi existenţa unui criteriu de discriminare, deoarece petentul este proprietarul unei locuinţe în localitatea în care îşi desfăşoară activitatea în cadrul poliţei.

Deşi prima instanţă a reţinut că singura autoritate care poate constata dacă un act normativ contravine sau nu prevederilor art. 16 din Constituţia României, este Curtea Constituţională, s-a pronunţat în sensul legalităţii punctului de vedere al Consiliului, iar măsurile legislative adoptate prin Legea nr. 288/2018 sunt discriminatorii.

2.2. Recurentul-pârât Inspectoratul de Poliţie Judeţean Braşov a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi, rejudecând cauza, admiterea acţiunii formulate de Ministerul Afacerilor Interne şi anularea Hotărârii CNCD nr. 734/21.10.2020.

Recurentul-pârât, în dezvoltarea motivelor de nelegalitate invocate, susţine critici identice cu cele expuse de recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne.

3. Apărările formulate. Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale

3.1. Recurentul-pârât Inspectoratul de Poliţie Judeţean Braşov a formulat întâmpinare la recursul formulat de recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea cererii MAI şi anularea Hotărârii CNCD nr. 734/21.10.2020.

3.2. Intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3.3. Recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne a depus note de şedinţă faţă de concluziile depuse de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

În cuprinsul notelor de şedinţă, recurentul a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 18 alin. (1) teza a II-a din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare. Pentru soluţionarea cererii de sesizare, s-a format dosarul asociat nr. x/2020

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analiza motivelor de casare

Cu privire la motivele de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 6 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va reţine că acestea sunt invocate pur formal, fără să existe o dezvoltare a argumentaţiei care să determine analiza acestora de către instanţa de recurs.

Referitor la motivele de casare întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii consideră că sentinţa atacată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor legale prevăzute la art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 şi art. 15 alin. (1) din Ordinul CNCD nr. 144/2008, nerespectarea principiilor neretroactivităţii legii civile şi egalităţii, dar şi cu încălcarea disp. art. 2 şi art. 18 din O.G. nr. 137/2000.

Înalta Curte constată că prin Hotărârea nr. 734/21.10.2020, intimatul-pârât, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, a admis excepţia necompetenţei Consiliului şi a emis un punct de vedere de specialitate, ca urmare a petiţiei formulate de numitul A. împotriva Inspectoratului Judeţean de Poliţie Braşov şi Inspectorului General al Poliţiei Române.

Petentul s-a adresat Consiliului considerându-se discriminat, întrucât autorităţile în cauză au refuzat să îi acorde compensaţia lunară pentru creditul imobiliar contractat sau a unei părţi din acest credit, posibilitate instituită prin Legea nr. 288/2016, prin care s-a modificat Legea nr. 360/202 privind Statutul poliţistului.

Motivul refuzului a constat în neîndeplinirea de către petent a disp. art. 31 alin. (12) din Legea nr. 360/2002, creditul fiind contractat anterior intrării în vigoare a Legii nr. 288/2018.

Intimatul-pârât CNCD a apreciat că nu este competentă să se pronunţe cu privire la fapta de discriminare întrucât s-ar afecta norma juridică cu caracter de lege, astfel cum s-a reţinut prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 997/2008, conform căreia, prevederile art. 20 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 sunt neconstituţionale în măsura în care sunt interpretate în sensul că acordă CNCD ca, în cadrul activităţii sale jurisdicţionale, să anuleze textul unor acte normative cu caracter discriminatoriu şi chiar să substituie acest text cu dispoziţii cuprinse în alte acte normative.

Intimatul-pârât, în raport de constatarea necompetenţei sale, a emis un punct de vedere prin care a apreciat că modificările aduse au efect discriminatoriu în sistem, prin nespecificarea situaţiei celor care au contractat anterior creditul, creând astfel un tratament diferenţiat pentru situaţii comparabile, recomandând Ministerului Afacerilor Interne să demareze procedura de modificare a prevederilor legale în sensul celor hotărâre.

Prima critică formulată de recurenţi se referă la procedura derulată în faţa Consiliului şi confirmată de soluţia primei instanţe în ceea ce priveşte citarea Ministerului Afacerilor Interne.

Prima instanţă a realizat o distincţie între situaţia reglementată de art. 18 alin. (1) şi cea de la art. 20 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, considerând că atunci când se emite doar un punct de vedere prin care se exprimă opinia, Consiliul nu este obligat să citeze toţi destinatarii recomandării, deoarece aceasta are doar un caracter de îndrumare, fără forţă juridică obligatorie.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 şi cele ale art. 15 alin. (1) din Ordinul CNCD nr. 144/2000 au fost corect interpretate şi aplicate de către prima instanţă.

Potrivit acestor prevederi legale, citarea obligatorie a părţilor, contradictorialitatea şi asigurarea dreptului la apărare, fac parte din procedura contestării existenţei discriminării, înlăturarea consecinţelor faptelor discriminatorii şi restabilirii situaţiei anterioare discriminării.

În speţă, Consiliul a citat în procedura administrativ-jurisdicţională, petentul şi persoanele reclamate, a consemnat susţinerile părţilor, precum şi motivele de fapt şi de drept reţinute, însă cauza nu s-a pronunţat pe fondul sesizării, ci pe excepţia de necompetenţă, în raport de statuările Deciziei Curţii Constituţionale nr. 997/2006, eventuala discriminare având izvorul într-un act normativ, respectiv Legea nr. 288/2018.

Neavând competenţă să adopte o hotărâre asupra fondului sesizării, intimatul-pârât a emis un punct de vedere ce reprezintă o recomandare adresată Ministerului Afacerilor Interne, în calitate de iniţiator al unor modificări ale Legii nr. 360/2002, care, sub incidenţa prevederilor legale anterioare, au renunţat la chirie în vederea achiziţionării unui credit ipotecar.

Exprimarea unui punct de vedere sub forma unei recomandări nu reprezintă o ipoteză a procedurii ce trebuie urmată în temeiul disp. art. 20 din O.G. nr. 137/2000, astfel că citarea şi comunicarea hotărârii către Ministerul Afacerilor Interne nu sunt obligatorii.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că nerespectarea recomandării nu este sancţionată cu amendă, iar posibilitatea ca recurentul-reclamant să nu fie înştiinţat de existenţa hotărârii şi astfel să nu se poată apăra într-un eventual litigiu, nu poate fi analizată de instanţele de judecată, întrucât instanţa se pronunţă asupra unei situaţii concrete şi nu asupra unei posibilităţi, iar în prezenta cauză, chiar Ministerul Afacerilor Interne a iniţiat demersul judiciar, astfel că nu există vătămarea invocată de către această autoritate.

O altă critică subsumată motivului de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este reprezentată de faptul că punctul de vedere al Consiliului, invocat şi de către prima instanţă ar conduce la încălcarea principiilor neretroactivităţii legii şi egalităţii, astfel cum acestea sunt cuprinse în Constituţia Românii, dar şi la încălcarea disp. art. 2 din O.G. nr. 137/2000.

Înalta Curte reţine că prima instanţă, deşi s-a arătat de acord cu punctul de vedere exprimat de Consiliu, a subliniar că acesta reprezintă o recomandare, fără forţă juridică obligatorie, iar reclamantul, ca decident ce are posibilitatea de a depune iniţiative legislative menite să modifice legea în discuţie, poate analiza dacă îşi însuşeşte sau nu recomandarea Consiliului, fiind la latitudinea sa promovarea ori nepromovarea unui proiect în vederea modificării legii.

Prin urmare, numai dispoziţiile emise în temeiul disp. art. 20 din OGnr. 137/2000 sunt cenzurabile de către instanţele de contencios administrativ şi nu punctele de vedere/recomandări adresate diverselor autorităţi, distincte de o astfel de hotărâre, astfel că nu sunt întrunite criticile analizate, indiferent dacă prima instanţă şi-a însuşit punctul de vedere, acesta neavând relevanţă şi neputând produce consecinţe juridice.

Faţă de acestea, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborate cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne şi de pârâtul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Braşov împotriva sentinţei nr. 1247 din 17 septembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.