Administrative annulment claim quashed and remanded for retrial over misconstrued ordinary administrative act test.

Şedinţa publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 08.10.2020, pe rolul Curţii de Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala de Căi Ferate Galaţi a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parţială a Anexei nr. 1 "Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Municipiului Buzău", Secţiuna I "Bunuri imobile" la H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Buzău, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Buzău, emisă de 27.12.2001 şi publicată în Monitorul Oficial al României nr. 621 din 22.08.2002, cu privire la bunurile imobile cu următoarele elemente de identificare:

1. teren arabil intravilan in suprafaţa de 13.480 mp situat în tarlaua x, parcela x, dobândit prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 245/23.08.2019

2. teren pădure intravilan in suprafaţa de 5.373 mp situat în tarlaua x, parcela x, dobândit prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 245/23.08.2019

3. teren curţi construcţii intravilan în suprafaţă de 10.457 mp măsurată şi 17.521 din acte, situat în tarlaua x dobândit prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 245/23.08.2019 şi Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014:

4. teren curţi construcţii intravilan in suprafaţa de 7.064 mp măsurată şi 17.521 din acte, situat în tarlaua x, dobândit prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 245/23.08.2019 si Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014.

Pârâtul a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii acţiunii, excepţia necompetenţei teritoriale, excepţia inadmisibilităţii, excepţia lipsei calităţii procesuale active, excepţia lipsei de interes, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, iar, pe fondul cererii de chemare în judecată, a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.

La data de 01.02.2021, reclamanta a depus precizare a obiectului cererii de chemare în judecată, în sensul că a solicitat anularea parţială a Anexei nr. 2, Secţiunea I "Bunuri imobile" din H.G. nr. 1348/2001, numai cu privire la bunurile imobile cu următoarele elemente de identificare:

1. teren curţi construcţii intravilan în suprafaţă de 10.457 mp măsurată şi 17.521 din acte, situat în tarlaua x dobândit prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 245/23.08.2019 şi Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014

2. teren construcţii intravilan în suprafaţă de 7.064 mp măsurată şi 17.521 din acte, situat în tarlaua x dobândit prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 245/23.08.2019 şi Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014, motivat de faptul că acestea au fost atestate în domeniul public al Municipiului Buzău prin HCL nr. 245/23.08.2019, după intrarea în vigoare a Codului administrativ, menţionând că lasă la aprecierea instanţei introducerea în cauză a Municipiului Buzău.

Prin sentinţa civilă nr. 332 din 16 martie 2021, Curtea a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 26.04.2021.

Prin sentinţa civilă nr. 123 din 15 iunie 2021, Curtea a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat conflict negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea acestuia.

Prin Decizia nr. 5028 din 26 octombrie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

1.2. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi la data de 25.11.2021.

Prin încheierea de şedinţă din 11 ianuarie 2022, Curtea a dispus introducerea în cauză a Municipiului Buzău.

Prin sentinţa civilă nr. 28 din 23 februarie 2022, Curtea de Apel Galaţi a respins excepţiile nulităţii, inadmisibilităţii, tardivităţii, lipsei de interes a acţiunii, a lipsei calităţii procesuale active şi a lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Guvernul României.

A respins, ca nefondată, acţiunea reclamantei.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala Regională de Căi Ferate Galaţi a formulat recurs, înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

A susţinut recurenta-reclamantă că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, instanţa de fond reţinând în mod greşit faptul că Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 117/999 a stat la baza H.G. nr. 1348/2001.

Terenurile cuprinse în Anexa 2 la H.G. nr. 1348/2001 pentru care a fost solicitată anularea parţială a anexei au fost atestate ca aparţinând domeniului public al Municipiului Buzău prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014, motiv pentru care ar fi trebuit să se constate faptul că nu prezintă relevanţă Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 117/1999 care a stat iniţial la baza adoptării H.G. nr. 1348/2001.

În fapt, Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014 a fost la baza adoptării unei hotărâri de Guvern prin care a fost modificată Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1348/2021 pentru terenurile indicate în petitul acţiunii. Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014 nu putea sta la baza H.G. nr. 1348/2021 fiind emisă ulterior adoptării hotărârii de Guvern.

Mai mult, în mod greşit a apreciat instanţa că HCL al Municipiului Buzău nr. 117/1999, care în fapt şi în drept nu are legătură cu suprafeţele de teren pentru care a fost solicitată anularea parţială a Anexei nr. 2 la H.G. nr. 1348/2021, ar fi trebuit atacată în contencios administrativ. Practica judiciară este constantă în sensul că, atunci când este vorba despre hotărâri ale autorităţilor publice locale prin care se atestă apartenenţa unor bunuri la domeniul public al localităţii, acestea nu sunt apreciate ca fiind acte administrative, ci doar acte premergătoare emiterii hotărârii de Guvern, acte prealabile, cu caracter preparator, care nu produc efecte juridice, fiind supuse spre aprobare actului de autoritate al Guvernului.

A mai susţinut recurenta că instanţa de fond nu a făcut nicio referire cu privire la probele administrate raportat la situaţia de fapt şi de drept reţinută şi nici cu privire la aspectul dacă proba cu expertiza topo-cadastru solicitată a fost respinsă şi care au fost motivele care au condus la respingerea acestei probe.

3. Apărările formulate

3.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a susţinut că recurenta a invocat motive de netemeinicie a sentinţei civile nr. 28 din 23 februarie 2022, iar nu de nelegalitate. Pe fondul căii de atac, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3.2. Intimatul-pârât Municipiul Buzău a depus întâmpinare, prin care a apreciat că recursul nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., fiind nul.

4. Soluţia instanţei de recurs

Preliminar, în ceea ce priveşte motivele de casare prevăzute de pct. 5 şi 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constatată că recurenta-reclamantă nu a adus nicio critică în sensul încălcării unor forme procedurale prevăzute sub sancţiunea nulităţii sau, respectiv, al încălcării unor dispoziţii de drept material.

4.1. Însă, analizând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu motivele invocate prin recurs, apreciază că motivul de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este întemeiat.

Instanţa de fond a respins acţiunea reţinând, în esenţă, că reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala de Căi Ferate Galaţi nu ar fi contestat în faţa instanţei de contencios administrativ hotărârile consiliului local.

A apreciat instanţa că legalitatea şi temeinicia hotărârii prin care Consiliul Local al Municipiului Buzău şi-a proclamat calitatea de proprietar al unor bunuri putea se impunea a fi verificată independent de existenţa sau inexistenţa Hotărârii Guvernului României de atestare a realităţii şi legalităţii acestei manifestări de voinţă a autorităţii locale şi că, chiar dacă HCL al Municipiului Buzău nr. 117/1999 a fost premergătoare emiterii H.G. nr. 1348/2001, acest act de autoritate al administraţiei locale este cel care a dat naştere regimului specific domenialităţii aplicabil imobilelor terenuri.

Înalta Curte nu împărtăşeşte punctul de vedere al primei instanţe. Conform art. 21 din Legea 213/1998, în forma sa în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern contestată în cauză,

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

Hotărârea prin care consiliul local îşi însuşeşte inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localităţii nu reprezintă un act administrativ în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, deoarece nu dă naştere, nu modifică şi nici nu stinge un raport juridic, ci reprezintă, aşa cum arată dispoziţiile anterior citate, doar exprimarea acordului acestei autorităţi publice locale cu privire la inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localităţii, întocmit anterior de comisia special constituită în acest scop respectiv, o operaţiune administrativă anterioară hotărârii de guvern prin care se atestă apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.

În această ipoteză consiliul local nu are atribuţii de decident cu privire la raportul juridic de proprietate, ci doar exprimă un acord relativ la acesta.

Aşa cum arată alin. (3) al art. 21 din Legea 213/1998, atestarea aparteneţei unui anumit bun la domeniul public al unei localităţi se face prin hotărârea de guvern adoptată în acest sens şi în condiţiile legale mai sus prezentate, acesta fiind actul administrativ care produce efectul juridic de atestare a apartenenţei bunului la domeniul public al unei localităţi/judeţ.

Plecând de la această premisă, instanţa de fond nu a mai procedat la cercetarea cauzei şi nu a lămurit-o sub toate aspectele, în sensul că nu a clarificat împrejurările de fapt referitoare la suprafeţele de teren în privinţa cărora s-a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 1348/2001 şi nu a lămurit motivele de drept pentru care terenurile în discuţie au fost înscrise în domeniul public al Municipiului Buzău.

De asemenea, sentinţa recurată nu răspunde argumentelor invocate de reclamantă prin acţiune, nu a analizat înscrisurile depuse în dovedire şi nici nu a răspuns cu privire la relevanţa probei cu expertiza topo-cadastru solicitate prin acţiune.

Or, în exercitarea rolului activ ce îi revenea, potrivit art. 22 C. proc. civ., prima instanţă avea obligaţia de a lămuri cauza sub toate aspectele, atât în ceea ce priveşte situaţia de fapt, cât şi de drept, sub aspectul motivelor pentru care terenurile indicate în petitul acţiunii, astfel cum a fost precizată, aparţin/nu aparţin domeniului public al Municipiului Buzău sau domeniului public al statului.

În consecinţă, situaţia de fapt existentă în cauză nu a fost lămurită, ceea ce echivalează cu o necercetare efectivă a fondului cauzei şi este de natură a prejudicia dreptul la un proces echitabil cel puţin al uneia dintre părţi, hotărârea recurată neîndeplinind condiţiile prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant.

Prin urmare, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, care urmează a analiza toate argumentele prezentate de reclamantă şi mijloacele de probă solicitate de aceasta, precum şi apărările invocate de pârâţi.

4.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte, în baza dispoziţiilor art. 497 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala de Căi Ferate Galaţi împotriva sentinţei nr. 28 din 23 februarie 2022 a Curţii de Apel Galaţi – secţia de contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în dosarul nr. x/2020.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.