Negative jurisdictional conflict over immigration employment permit refusal; exclusive appellate competence via special derogatory norm vs. constitutional extrinsic validity review

Şedinţa publică din data de 23 mai 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/23.02.2023, reclamanta A. S.R.L. contestă refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin nr. x din 31.01.2023, privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru cetăţeanul străin B..

În motivarea cererii, reclamanta precizează motivele pentru care apreciază că refuzul autorităţii este unul nejustificat.

În drept, s-au invocat prevederile O.U.G. nr. 194/2002, O.G. nr. 25/2014.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 134 din 21 martie 2023, Curtea de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel Timişoara a reţinut, în esenţă că regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

Referitor la competenţa de soluţionare a acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de muncă pentru străini, art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 prevede că "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Pe de altă parte, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, …. se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, …, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

A reţinut curtea de apel că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este o lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţia României, adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţia României, republicată, iar, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale (de pildă par. 30 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 119/2018, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 557 din 3 iulie 2018, "ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009)."

Pe de altă parte, chiar admiţând că O.G. nr. 25/2014 a devenit – în urma aprobării sale prin Legea nr. 14/2016 – act normativ cu caracter de lege, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale citate mai sus, Curtea de Apel subliniază că O.G. nr. 25/2014 nu are natura juridică a unei legi organice, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016 – lege care a fost adoptată de Parlamentul României, conform prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituţia României, astfel cum rezultă din menţiunea finală a acesteia, care atestă că "legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţia României, republicată", fiind, deci, o lege ordinară, iar nu una organică.

Invocând jurisprudenţa obligatorie a Curţii Constituţionale (Deciziile nr. 77 din 10 februarie 2021, nr. 442 din 10 iunie 2015, nr. 876 din 09.12.2020, nr. 414/14 aprilie 2010), a apreciat curtea de apel că, raportat şi la natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu se poate deroga de la competenţa stabilită de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decât printr-o lege organică, iar nu printr-o ordonanţă de guvern, reţinând astfel necesitatea stabilirii competenţei conform dispoziţiilor art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv, în favoarea Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 27.03.2023 pe rolul Tribunalului Timiş –Secţia de contencios administrativ şi fiscal sub acelaşi număr unic de dosar, respectiv nr. x/2023

Hotărârea Tribunalului Timiş–Secţia contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 392 din 02 mai 2023, Tribunalul Timiş –Secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis, la rându-i, excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat intervenit conflict negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecata cauzei până la soluţionarea conflictului negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a pronunţa această soluţie, Tribunalul Timiş – secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că, pentru soluţionarea acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, există o normă de competenţă derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competenţa materială de primă instanţă a Curţii de Apel şi anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform căruia: "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Tribunalul a apreciat că înlăturarea de la aplicare a unei dispoziţii dintr-o Ordonanţă de Guvern aprobată prin Lege adoptată de Parlament, în vigoare, pe considerentul că aceasta reglementează într-un domeniu rezervat legilor organice şi că legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituţie pentru legile ordinare, echivalează cu efectuarea de către instanţa de judecată a unui examen de conformitate a acestor dispoziţii legale cu normele Constituţiei, întrucât procedura de emitere a ordonanţelor de guvern şi de adoptare a legilor organice si ordinare, precum şi domeniul de reglementare în care acestea pot interveni, sunt consacrate la nivel constituţional, astfel că respectarea dispoziţiilor constituţionale în privinţa procedurii de adoptare a legilor şi ordonanţelor de Guvern şi domeniului de reglementare ţine de constituţionalitatea extrinsecă a legii/ordonanţei.

În procesul de aplicare a legii, instanţele de judecată nu au competenţa de a constata că o Ordonanţă de Guvern, aplicabilă litigiului, încalcă interdicţia de a reglementa în domenii care fac obiectul legilor organice, prevăzută de art. 115 alin. (1) din Constituţie, după cum nu au nici competenţa de a constata că procedura de adoptare a unei legi de către Parlament nu a fost cea prevăzută de art. 76 din Constituţie pentru legile organice, întrucât aceste aspecte pot fi constatate doar de către Curtea Constituţională pe calea controlului de constituţionalitate, reprezentând chestiuni care privesc constituţionalitatea extrinsecă a ordonanţei/legii.

A reţinut tribunalul că lipsirea de efecte juridice a O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, poate avea loc doar în urma constatării de către Curtea Constituţională a neconstituţionalităţii extrinseci a acestor norme legale, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, astfel că, pe perioada de activitate a unei dispoziţii dintr-o lege (fie ea organică sau ordinară), aceasta se bucură de prezumţia de constituţionalitate. Prin urmare, în lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor care îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Faţă de aceste considerente, tribunalul a reţinut incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, admiţând astfel excepţia necompetenţei sale materiale şi declinând competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara – secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce succed:

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că "există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior şi-au declarat necompetenţa".

Aspectul care a generat prezentul conflict negativ de competenţă între cele două instanţe, îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că, în prezenta cauză, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în baza O.G. nr. 25/2014:

- anularea refuzului nr. x din 31.01.2023 emis de pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, refuz privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru cetăţeanul străin B. şi

- obligarea pârâtului la emiterea unui nou act privind soluţionarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare.

Aşadar, regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

În privinţa competenţei de primă instanţă a Curţii de Apel, potrivit art. 96 punctul 1 din C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), " Curţile de apel judecă: (...) 1. în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale;"

Referitor la competenţa instanţei de contencios administrativ, conform art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, " Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Potrivit acestor dispoziţii legale, competenţa materială de fond a instanţei de contencios administrativ este determinată de două criterii: pozitionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală); valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ.

Aceste criterii sunt aplicabile în măsura în care nu există o normă de competenţă specială, care să instituie o competenţă derogatorie.

Or, în speţă, există o normă de competenţă derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competenţa materială de primă instanţă a Curţii de Apel pentru soluţionarea acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, şi anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform căruia: "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Înalta Curte, în regulator de competenţă, reţine că, a înlătura de la aplicare această normă de competenţă specială pe considerentul că O.G. nr. 25/2014, fiind o ordonanţă simplă, nu poate reglementa în domeniul rezervat legii organice şi că legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituţie pentru legile ordinare, echivalează cu exercitarea indirectă de către instanţă a unui control de constituţionalitate a dispoziţiei legale din perspectiva constituţionalităţii extrinseci, în condiţiile în care doar Curtea Constituţională are competenţa de a se pronunţa asupra conformităţii dispoziţiilor legale cu normele Constituţiei în cadrul controlului de constituţionalitate (exercitat a priori sau a posteriori), atât din perspectiva constituţionalităţii extrinseci, cât şi a celei intrinseci.

Potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, coroborate cu cele ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea Constituţională este singura autoritate competentă în materia controlului de constituţionalitate, fiind exclusă orice partajare sub acest aspect cu instanţele de drept comun.

Nici Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi nici instanţele judecătoreşti sau alte autorităţi publice ale statului nu au competenţa de a se pronunţa asupra conformităţii legilor sau ordonanţelor în vigoare cu normele Constituţiei.

Prin urmare, examenul de verificare a conformităţii O.G. nr. 25/2014 şi a Legii de aprobare nr. 14/2016 cu Constituţia României, din perspectiva respectării art. 115 alin. (1) şi (3) şi art. 76 alin. (1) şi (2) din Constituţie, poate fi efectuat doar de Curtea Constituţională pe calea controlului de constituţionalitate, astfel că, lipsirea de efecte juridice a O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, pentru astfel de considerente, poate avea loc doar în urma constatării de către Curtea Constituţională a neconstituţionalităţii extrinseci a acestor norme legale, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992.

Deci, în lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor care îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Reţinând, aşadar, incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, Înalta Curte, în regulator de competenţă, va stabili competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul MAI – Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, raportat la dispoziţiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, astfel cum a fost aprobată prin Legea nr. 14/2016.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul MAI – Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2023.