Enforceability of late-payment penalties in administrative litigation: whether penalties lapse upon voluntary performance of the obligation before filing suit under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 23 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII – a contencios administrativ şi fiscal la data de 08.07.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, în temeiul prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, a solicitat instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa:

1. să stabilească cuantumul penalităţilor datorate de Guvernul României cu titlu de penalităţi de întârziere pentru neemiterea Hotărârii de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B., astfel cum a fost stabilit de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019;

2. să dispună obligarea Guvernului României la plata penalităţilor de întârziere de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei civile nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi până la data emiterii Hotărârii de Guvern.

La data de 12.09.2022, reclamanta a formulat cerere modificatoarea a acţiunii formulate prin care a solicitat instanţei să stabilească cuantumul penalităţilor datorate de Guvernul României cu titlu de penalităţi de întârziere pentru neemiterea Hotărârii de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B., astfel cum a fost stabilit de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 şi obligarea Guvernului României la plata acestora.

În consecinţă, solicită stabilirea cuantumul penalităţilor de întârziere prin raportare la data emiterii Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022 şi nu prin raportare la data introducerii acţiunii (08.07.2022), motiv pentru care solicită ca în soluţionarea cauzei să se aibă în vedere că:

- de Ia data pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a deciziei civile 2370/08.05.2019 şi până la data emiterii Hotărârii de Guvern nr. 746/08.06.2022 au trecut 1.127 zile, motiv pentru care are dreptul la plata penalităţilor de întârziere de 1.000 RON pentru cele 1.127 zile în care Guvernul României a stat în pasivitate şi nu a dat curs deciziei pronunţate de instanţa supremă, calculate după cum urmează:

08.05.2019 — 08.06.2022 — 3 ani, 31 zile

3 ani (365 zile *3) + 31 zile (perioada 08.05.2022 — 08.06.2022) =

1.127 zile

1127 zile x 1.000 RON pe zi de întârziere în perioada 08.05.2019 — 08.06.2022 = 1.127.000 RON.

În toată perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate, nu şi-a putut exercita dreptul de a cumpăra acţiunile de la B., în baza hotărârii judecătoreşti definitive şi nici în acest moment, Subsemnata nu poate intra în posesia acţiunilor având în vedere că există o interdicţie temporară de înstrăinare a acestor acţiuni, după cum se menţionează în mod expres şi în Hotărârea de Guvern 746/2022 (art. 2):

Articolul 2 "În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Astfel, având în vedere cele menţionate, solicită stabilirea cuantumului penalităţilor la care are dreptul pentru perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1737 pronunţată în data de 14 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii acţiunii, lipsei calităţii procesuale active a părţii reclamante, lipsei de obiect şi lipsei de interes, invocate de pârât, ca neîntemeiate.

Deopotrivă, a respins şi cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Reclamanta A. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate si procedând la rejudecare, admiterea în totalitate a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

Invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a susţinut în esenţă recurenta – reclamantă că, prin Decizia nr. 2370/08.05.2019, Înalta Curte de Casatie Justitie a dispus obligarea Guvernului României de a adopta o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa 1 a O.U.G. nr. 49/1997, în vederea vânzării de actiuni ale B. până la limita de 8% din capitalul social, sub sanctiunea plătii unor penalităti de întârziere de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronuntării (i.e. 08.05.2019).

Asa cum rezultă din considerentele Deciziei ICCJ 2370/08.05.2019, pe lângă caracterul de mijloc de constrângere a autorităţii publice de a emite hotărârea de guvern, penalităţile de întârziere au rolul de "garantie pentru persoana vătămată că se vor restabili drepturile sau interesele legitime lezate prin conduita autorităţii publice".

Totodată, instanţa supremă mentionează că, dată fiind perioada foarte lungă de timp în care Guvernul României a stat în pasivitate, instanţa constată că "se impune aplicarea acestui mecanism de constrângere, urmând a se stabili, adiacent exccutării obligatiei principale, sanctiunea unor penalităti de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronuntării prezentei decizii $i până la executarea obliga.tiei"

Astfel, în mod eronat instanta de fond a retinut că "La data de 8 iunie 2022, paratul a îndeplinit obligatia de a face stabilită prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, Curtea retine că, la momentul pronuntării prezentei hotărâri judecătoreşti, nu se mai justifică aplicarea acestui miiloc de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, mai exact aplicarea de penalităfi pe zi de întârziere" (pag. 16 din Sentinta recurată) atât timp cât în mod clar din cuprinsul deciziei ICCJ rezultă că aceste penalităti se vor acorda "de la data pronunfării prezentei decizii până la executarea obligafiei.

Raţiunea acordării acestor penalităti a fost aceea de a constrânge Guvernul României la emiterea hotărârii, pentru a asigura o garantie persoanelor vătămate de a beneficia de dreptul recunoscut prin lege — acela de a cumpăra actiuni, iar fiecare zi de întârziere în emiterea acesteia dă dreptul persoanelor beneficiare de a primi 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere.

Consideră recurenta că în mod eronat instanţa de fond consideră că acordarea acestor penalităti nu se mai justifică pentru ca hotărârea a fost emisă, însă daca s-ar proceda în acest fel, s-ar încălca hotărârea instante supreme din care rezultă în mod clar că aceste penalităti se acordă "adiacent obligatiei principale" — astfel, chiar dacă se va adopta hotărârea de guvern, pentru zilele care au trecut de la data pronuntării hotărârii ICCJ până la adoptarea hotărârii de guvern (mai mult de 3 ani), f09tii angajati B. au dreptul la aceste penalităti.

În al doilea rând, arată că, din interpretarea coroborată a prevederilor art. 24 alin. (1) cu art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că legiuitorul recunoa$e dreptul persoanei vătămate de a se adresa instantei de executare pentru a stabili suma totală ce reprezintă despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea obligatiei de a face.

Astfel, premergător executării silite a penalitătilor stabilite prin decizia civilă 2370/08005.2019, creditorul este obligat să se adreseze instantei de executare în vederea stabilirii sumei definitiv datorată cu acest titlu.

Acest aspect a fost confirmat şi de Înalta Curte de Casatie si Justitie prin Decizia nr. 21/2021 pronuntată în dosarul nr. x/2021 în procedura recursului în interesul legii (Ánexa 6 la eererea de chemare în judecată), care a stabilit că procedura specială de executarc reglementată de Legea nr. 554/2004 presupune două etape:

- O primă etapă prin care se încearcă obţinerea executării în natură a obligatiei prevăzute în titlul executoriu, prin mijloace de constrângere specifice, instanta de executare putând, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, să aplice conducătorului autoritătii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar creditorului să îi acorde penalităti în condiţiile art. 905 din C. proc. civ.. (paragraful 63 din Decizia 21/2021)

- A doua etapă (aplicabilă în prezenta spetă) este una de definitivare/încheiere a procedurii speciale de executare prevăzute de Legea nr. 554/2004 si se derulează pentru creditor tot în termenul de prescriptie a executării silite de 3 ani, care începe să curgă de la data executării obligatiei sau, în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de 2 luni înăuntrul căruia debitorul avea încă posibilitatea să execute obligatia în natură.

Procedura se definitivează prin stabilirea de către instanţa dc executare, la cererea creditorului, a sumei datorate statului cu titlu de amendă, a sumei datorate în total creditorului cu titlu de penalităti si atunci când este cazul, a despăgubirilor pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligatiei (paragrafele 65-65 din Decizia 21/2021)

Asa cum rezultă din cele mentionate mai sus, instanta de executare are obligatia de a stabili suma ce se datorează cu titlu de penalităti de întârzieres.i atunci când obligatia a fost îndeplinită — în termen de 3 ani de la data executării obligatici (i.e. 08006.2022), sau în caz de neexecutare, de la data expirării termenului de 3 luni.

Astfel, rationamentul instantei de fond conform căreia "(...) reclamanta a atins scopul urmărit, obfinând executarea obligafiei intuitu personae. La data de 8 iunie 2022, paratul Guvernul României a executat de bunăvoie, în natura, obligafia de adoptare a unei hotărâri de guvern, stabilita in sarcina sa prin titlul executoriu mentionat. Doar dacă această presiune se dovedea ineficientă se trecea, în a doua etapă, la stabilirea unor sume concrete, cum se arată în decizia precitată" — pag. 16 din Sentinta recurată - este eronat şi contrar dezlegării instantei supreme din Decizia 21/2021 pronuntată în procedura recursului în interesul legii care mentionează că penalitătile se stabilesc de instanta de executare 9i atunci când obligatia a fost îndeplinită.

În spetă, nu s-a mai trecut prin prima etapa în care instanta acorda o amendă conducătorului institutiei şi acorda un termen de 3 luni pentru îndeplinirea obligaţiei, astfel că se impune aplicarea etapei a doua în care instanta doar stabileşte penalitătile de întârziere, definitivând astfel procedura de executare silită.

În al treilea rând, solicită instantei să constate că de la data pronuntării de către Înalta Curte de Casatie .îi Justitie a deciziei civile 2370/08.05.2019 până la data îndeplinirii obligatiei de a emite hotărârea de guvern au trecut mai mult de 3 ani, motiv pentru care Subsemnata are dreptul la Plata penalitătilor de întârziere de 1.000 RON pentru perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate şi nu a dat curs deciziei pronuntate de instanta supremă.

Mai arată recurenta că sustinerile instantei de fond în sensul că "Atunci când obligaţia de a face a fost executată (conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004), chiar cu întârziere, după împlinirea termenului legal de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoresti pronuncate, dar înainte de a se pronunţa o altă hotărâre judecătorească prin care să se stabilească amenzi penalităţi, însăşi raţiunea stabilirii penalităţilor încetează, atât timp cât acestea nu au rol reparator si nu constituie un mijloc de reparare a prejudiciului creditorului pentru neexecutarea în termen a obligafiei de a face" - pag. 17 din sentinta recurată - sunt eronate şi nu respectă considerentele deciziei ICCJ în care se mentionează în mod clar că stabilirea penalităţilor de întârziere se stabilesc "adiacent executării obligafiei principale"

Nu în ultimul rând, instanta de fond menţionează că "stabilirea sumei finale cu titlu de penalităfi este prevăzută de Legea 554/2004 numai în caml penalităfilor aplicate în baza art. 24 alin. (3) din acest act normativ, nu si a penalităfilor stabilite chiar prin titlul executoriu, în condifiile art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004" — pag. 16 din Sentinta recurată.

Or, solicită recurenta ca instanţade recurs să constate că şi această susţinere este eronată, aspect confirmat de Înalta Curte de Casatie si Justitie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, care prin Decizia nr. 2/16.01.2023 pronuntată în dosarul nr. x/2022 (Anexa 1) a stabilit că: "Prevederile art. 24 alin. (3) (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalităci se aplică inclusiv în situaţia în care, prin titlul executoriu, instanţa dejudecată a stabilit penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere, corform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004",

Redând paragrafele 124, 128, 129 şi 131 din Decizia nr. 2/16.01.2023, susţine recurenta că, deşi penalitătile de întârziere au fost stabilite prin Decizia ICCJ 2370/08.05.2019 în baza art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004, nu înseamnă că partea nu poate uza de dreptul prevăzut de art. 24 din Legea 554/2004 — cum a stabilit instanta supremă, procedura de fixare a penalitătilor se aplică în situatia în care acestea au fost stabilite de către o instantă de judecată în baza art. 18 din Legea 554/2004.

Mai mult, susţine că în toată perioada în care Guvernul României a stat în pasivitate, partea nu şi-a putut exercita dreptul de a cumpăra acţiunile de la B., în baza hotărârii judecătoreşti definitive şi nici în acest moment nu poate intra în posesia actiunilor, având în vedere că, pe de o parte, până în august 2022, a existat o interdictie temporară de înstrăinare a acestor actiuni, după cum se mentionează în mod expres în art. 2 din Hotărârea de Guvern 746/2022, iar, pe de altă parte, în cuprinsul hotărârii se menţionează că vânzarea acţiunii se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023, fără a se emite până în acest moment vreo procedură de aplicare a acestei hotărâri.

În concluzie, recurenta solicită admiterea recursului, casarea sentintei recurate şi admiterea pe fond a acţiunii introductive, astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului a formulat întâmpinare la recurs, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca neîntemeiat, susţinând în esenţă că instanţa de fond a apreciat în mod just că nu există o culpă a Guvernului României, întrucât nu a rămas în pasivitate, fiind făcute demersurile necesare în scopul executării voluntare a obligaţiei stabilite prin Decizia nr. 2370/08.05.2019.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamant nu a formulat răspuns la întâmpinare, deşi aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu judecarea dosarului s-a fixat primul termen pentru soluţionarea recursului la data de 23.05.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, Înalta Curte, luând act de solicitarea părţilor, de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând dosarul spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, prin raportare la criticile formulate, la apărările intimatului şi la normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăţi, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamanta A. este nefondat, urmând a fi respins, ca atare, pentru motivele arătate în continuare:

Elemente de fapt şi de drept relevante

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii B. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată in Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

"ART. 1

(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

ART. 2

În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat.

Considerente generale privind procedura de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004

Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunţată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).

Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.

Această etapă are un dublu scop:

- pe de o parte, dă efect principiului disponibilităţii care guvernează executarea silită şi în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, aşa cum rezultă explicit din dispoziţiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) şi (4) lit. b) şi c) şi art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilităţii; în plus, spre diferenţă de dreptul comun, executarea silită în astfel de situaţii se face de instanţa de executare şi nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuţie este constrângerea la exerciţiului puterii publice;

- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.

b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării -), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.

Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, daca în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu executa obligaţia prevăzuta în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunţă la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.

Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalităţi de întârziere conform legii nr. 554/2004:

- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6), odată cu soluţionarea acţiunii sau a recursului, la cererea părţii interesate (reclamantul);

- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

De altfel, art. 18 alin. (5) şi (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziţia creditorului de a cere încă din cursul judecăţii executarea obligaţiei principale sub sancţiunea penalităţilor, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.

Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalităţi în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleaşi penalităţi, care de data aceasta încep să curgă diferit.

Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităţilor nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condiţiile C. proc. civ.. Dacă ar fi aşa, dispoziţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio raţiune, iar penalităţile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanţei de executare.

De altfel, obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere.

Mergând mai departe cu raţionamentul juridic, se constată că stabilirea penalităţilor în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeaşi lege, cel puţin ca şi cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reţine de către instanţă o neexecutare a unei obligaţii legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească şi devenită executorie.

În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi 5.

Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.

Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.

Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).

În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligaţia nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.

În cauză nu se poate reţine o interpretare şi aplicare greşită de către judecătorul fondului a dispoziţiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâţii si-ar fi îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ICCJ in dosarul nr. x/2015, respectiv o neexecutare a titlului executoriu invocat în speţă, având în vedere că:

Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanţă a reţinut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ şi-a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reţine o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine şi verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conţinutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menţionate, Înalta Curte reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziţionata de salariaţi, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare in judecata pe rolul primei instanţe dar şi a termenului la care s-a judecat cauza în faţa primei instanţe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 paratul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege: "La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având in vedere ca prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea in aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 in vederea vânzării de actiuni ale B. S.A. pana la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, paratul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este neîntemeiată cererea de chemare in judecata având ca obiect executarea silita a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariaţii B. - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligaţia de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte retine ca la momentul soluţionării cererii de către prima instanţă, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reţinând prima instanţă că a fost executată obligaţia stabilită prin titlul executoriu.

Aşadar, în cauza de faţă, la momentul soluţionării cererii de către prima instanţă, nu se justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere, având în vedere adoptarea H.G. nr. 746/2022 anterior introducerii cererii de chemare în judecată, astfel că, în mod corect, prima instanţă a reţinut că cererea este neîntemeiată, obligaţia stabilită prin titlul executoriu fiind executată înainte ca reclamanta să promoveze acţiunea.

Astfel, cu corecta aplicare şi interpretare a legii, prima instanţă a reţinut că stabilirea sumei finale cu titlul de penalităţi este prevăzută de Legea nr. 554/2004 numai in cazul penalităţilor aplicate in baza art. 24 alin. (3) din acest act normativ, nu si a penalităţilor stabilite chiar prin titlul executoriu, în condiţiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum este cazul in speţă şi, cum la momentul pronunţării hotărârii Guvernul României a făcut dovada ieşirii din pasivitate prin adoptarea la 8 iunie 2022 a H.G. nr. 746/2022, obligarea pârâtului la penalităţile solicitate de reclamantă nu se mai justifică.

În ceea ce priveşte executarea cu întârziere,

Din această perspectivă, instanţa de recurs reţine că această circumstanţă factuală nu este determinantă prin ea însăşi.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).

Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.

Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamanta a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).

Înalta Curte mai reţine că în sarcina pârâtului nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor B. S.A.

Prin hotărârea judecătorească menţionată nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Prin urmare, nu se poate reţine nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamanta a obţinut executarea obligaţiei prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.

Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 25 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1737 pronunţată în Camera de Consiliu la data de 14 octombrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 mai 2023.