Presidential decree withdrawing national order admissible for judicial review; lower judgment quashed and case retained for merits

Şedinţa publică din data de 22 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 21.04.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016*, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Preşedintele României-B. şi Primul Ministru al României-C., anularea Decretului Prezidenţial nr. 290 din 04.03.2016, contrasemnat de Primul-ministru, publicat în M.Of., Partea I-a nr. 168 din 04.03.2016, prin care s-a dispus retragerea Ordinului Naţional "Steaua României" în grad de Cavaler, care i s-a acordat prin Decretul Prezidenţial nr. 1864 din 14.12.2009, publicat în M.Of., Partea I-a nr. 884 din 17.12. 2009 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Primul ciclu procesual

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 3529/15.11.2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantul A..

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul A..

2.2. Prin decizia civilă nr. 2840/12.05.2021, Înalta Curte de Casaţie de Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia nulităţii recursului; a admis recursul declarat de reclamant; a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleaşi instanţe.

3. Al doilea ciclu procesual

Cauza a fost înregistrată la data de 10.01.2022 pe rolul secţiei a IX-a contencios administrativ, sub nr. x/2022.

La data de 05.05.2022 pârâta Administraţia Prezidenţială, în calitate de reprezentantă a Preşedintelui României a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a Decretului prezidenţial nr. 290 din 04.03.2016, contrasemnat de Prim-ministru.

Prin sentinţa nr. 1812 din 14 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi s-a respins cererea, ca inadmisibilă; s-a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Consiliul de Onoare pentru Ordinul Naţional Steaua României.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea integrală a hotărârii şi în fond admiterea acţiunii, cu obligarea părţilor adverse la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Soluţia de respingere a cererii de anulare a decretului de retragere al Ordinului Naţional Steaua României în grad de Cavaler este contrară celei date prin Decizia ICCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 3165/2012 din dosar nr. x/2010, prin care s-a dispus respingerea recursurilor declarate de Preşedintele României şi de Administraţia -Prezidenţială împotriva sentinţei civile nr. 3948 din 15 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii în anulare ridicate şi în acel dosar. S-a stabilit irefutabil de instanţele de judecată că decretul prezidenţial de retragere a ordinului nu este un act administrativ al unor autorităţi publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Cu toate că soluţia a fost depusă la dosar, fiind amplu invocată de reclamantul-recurent în sprijinul soluţiei de respingere a excepţiei inadmisibilităţii, instanţa de fond de rejudecare în motivarea soluţiei nu a amintit niciun aspecte legat de aceasta.

Motivarea soluţiei de admitere a excepţiei inadmisibilităţii nu are în vedere nici Decizia Curţii Constituţionale nr. 478/2021, de asemenea pusă la dispoziţia instanţei. Curtea Constituţională a reţinut că principiul securităţii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituţie exprimă în esenţă faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă (Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, sau Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020, paragraful 105). Acest principiu se defineşte ca un complex de garanţii de natură sau cu valenţe constituţionale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligaţia constituţională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât şi valorificarea în condiţii optime a drepturilor şi libertăţilor fundamentale (Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68).

Eliminarea dreptului de a ataca decretul prezidenţial de retragere ar încălca vădit dreptul său la un proces echitabil potrivit practicii CEDO (art. 6 al Convenţiei europene a drepturilor omului - vezi şi cauza Kovesi v. România nr. 3594/2019). Luând în considerare că propunerea de retragere a decoraţiei admisă necenzurat de Preşedinte se bazează pe o declaraţie (prost tradusă de altfel) şi nu pe o faptă nedemnă, admiterea excepţiei inadmisibilităţii şi respingerea acţiunii încalcă şi dreptul la liberă exprimare (în acest sens invocă tot cauza Kovesi v. România nr. 3594/2019).

Punerea semnului egalităţii între fapte şi vorbe contravine vocabularului limbii române, iar Legea nr. 29/1990 nu conţine asemenea dispoziţii şi nici dispoziţii potrivit cărora retragerea decoraţiei poate fi dispusă pentru exprimarea liberă a unei opinii. Pe acest considerent, a fost încălcat dreptul fundamental la libertatea de exprimare, ocrotit prin art. 30 din Constituţie şi prin art. 10 din Convenţia europeană pentru drepturile omului. De altfel, reclamantul-recurent întotdeauna (deci şi anterior decorării) a susţinut în public necesitatea creării autonomiei teritoriale - deziderat înscris şi în programul D.., formaţiune politică cu cea mai longevivă participare guvernamentală postdecembristă.

Consiliul unional al D. şi Grupul său parlamentar la 25 octombrie 1992 au adoptat la Cluj declaraţia privitoare despre problema naţională, aducând argumente pentru utilitatea înfiinţării autonomiei teritoriale, cooperând cu forţele democratice din ţară; de la înfiinţare şi până la Congresul VII al Uniunii (februarie 2003), recurentul a deţinut şi funcţia de Preşedinte de onoare. Declaraţiile sale - corect traduse - au avut conţinut identic atât înainte cât şi după decorare. Ele reprezentau manifestarea identităţii sale etnice, culturale, lingvistice şi religioase şi deci exerciţiul dreptului său la identitate, garantat de art. 6 alin. (1) al Constituţiei României.

Ilegalitatea "sancţiunii" propuse şi aplicate prin retragerea decoraţiei întrucât a exprimat aspiraţiile comunităţii din care face parte apare cu toată gravitatea ei faţă în faţă cu prevederile art. 9.1 al Convenţiei pentru protecţia minorităţilor naţionale: "Părţile se angajează să recunoască faptul că dreptul la libertate de expresie a flecarei persoane aparţinând unei minorităţi naţionale include şi libertatea de opinie şi dreptul de a primi informaţii sau idei (...)fără ingerinţe ale autorităţii publice şi independent de frontiere."

Recurentul a arătat că sunt relevante considerentele critice ale sentinţei civile nr. 3948 din 15 octombrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, potrivit căreia se impune anularea decretului de retragere, deoarece "nici raportul de proporţionalitate nu a fost just menţinut, meritele în virtutea cărora reclamantului i s-a conferit Ordinul Naţional "Steaua României" fiind unele excepţionale. Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 11/1998, ele trebuie să fie anulate de fapte considerate incompatibile cu calitatea de membru al ordinului şi care ar trebui să fie extrem de grave, cu consecinţa prejudicierii celorlalţi membrii ai ordinului."

Excepţia inadmisibilităţii încalcă prev. art. 126 alin. (6) din C. proc. civ., care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi actelor de comandament cu caracter militar. Or, retragerea decoraţiei se raportează la persoana decorată şi nu la Parlament. În plus, nu există nicio prevedere legală care să excepteze de la controlul judecătoresc actele contrasemnate de Prim-ministru.

Este de necontestat faptul că puterea discreţionară a Preşedintelui României, "desemnează o anumită marjă de libertate de decizie şi acţiune, posibilitatea de a alege între mai multe atitudini posibile". Deci, Preşedintele potrivit considerentelor deciziei de trimitere a instanţei supreme avea posibilitatea şi obligaţia de a cenzura legalitatea hotărârii Consiliului de Onoare. Dacă Preşedintele ar fi procedat în acest mod atunci nu emitea decretul de retragere, deoarece hotărârea Consiliului de Onoare este lovită de nulitate absolută din trei motive.

În primul rând, a fost pronunţată cu încălcarea dreptului său constituţional şi procedural la apărare, prevăzut de art. 24 din Constituţie, de art. 13 din C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia europeană pentru drepturile omului. Potrivit doctrinei, în acord cu considerentele deciziei de trimitere, instanţa de contencios administrativ urma să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii decretului prezidenţial, iar în cazul nelegalitătii acestora să anuleze/cenzureze decizia autorităţii publice. Neîndoielnic, a fost încălcată legislaţia în materie atunci când nu s-a reţinut nerespectarea dreptului la apărare prin "refuzul Consiliului de a accepta participarea oficială la şedinţă a domnului avocat E.". În mod corect s-a dispus prin hotărârea de trimitere verificarea legalităţii situaţiei în care recurentul nu a putut să fie reprezentat de către avocat la primul termen şi nu a putut fi asistat de avocat la cel de al doilea termen de judecată (la care s-a prezentat personal la solicitarea expresă a Consiliului de onoare). După ce la termenul din 26 septembrie 2013 nu i s-a asigurat dreptul la apărare prin reprezentare în faţa Consiliului de Onoare, pentru a curma orice îndoială în privinţa posibilităţii legale de a fi reprezentat/asistat de avocat în faţa acestui for, prin apărătorul său ales s-a adresat UNBR. Prin decizia Comisiei Permanente a Uniunii Naţionale a Barourilor din România din 25 octombrie 2013, a fost confirmată justeţea punctului său de vedere. S-a stabilit că în temeiul prev. art. 3 alin. (1) lit. e) din Legea de organizare a avocaturii nr. 51/1995, consolidată cu O.U.G. nr. 10/2011, poate să fie reprezentat/asistat în faţa Consiliului de Onoare.

În al doilea rând, doamnele F. şi G. au iniţiat retragerea decoraţiei, sesizând Consiliul de Onoare în acest scop, deci s-au antepronunţat în cauză. Atitudinea lor încalcă prevederile de principiu din art. 42 C. proc. civ. şi astfel cum s-a reţinut în considerentele deciziei de trimitere şi prev. art. 20 din C. proc. civ., potrivit cărora "judecătorul are îndatorirea să asigure respectarea şi să respecte el însuşi principiile fundamentale ale procesului civil". Potrivit considerentelor ÎCCJ, respectarea dreptului la apărare trebuia analizată din perspectiva dispoziţiilor art. 18 din O.U.G. nr. 11/1998 care fac referire în mod explicit la judecarea de către Consiliul de Onoare a faptelor incompatibile cu calitatea de membru al Ordinului Naţional Steaua României.

Considerentele hotărârii Consiliului de Onoare, confirmate de instanţa de judecată în prima fază procesuală pe drept cuvânt au fost casate de instanţa de recurs Motivările criticate de recurent sunt judecăţi de valoare lipsite de temei, în sensul că promovarea autonomiei teritoriale ar constitui poziţie extremistă, periculoasă, contrară convieţuirii interetnice, revizionistă, de instigare la ură etnică, de contestarea tratatului de la Trianon etc. Aceste judecăţi de valoare rupte de realitate denotă necunoaşterea instituţiei autonomiei teritoriale, care există în 11 (unsprezece) ţări din Europa, printre care şi autonomia găgăuzilor în Republica Moldova. Statul român însuşi a ratificat Tratatul de bună vecinătate cu Ungaria care prevede aplicarea Recomandării 1201 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, al cărui articol 12 enunţă: "în regiunile în care sunt majoritare, persoanele aparţinând unei minorităţi naţionale au dreptul de a dispune de administraţii locale autonome adecvate sau de un statut special, corespunzător situaţiei istorice şi teritoriale specifice şi conforme cu legislaţia naţională a statului."

Autonomia teritorială înseamnă respectarea graniţelor naţionale existente şi că în ţara noastră va putea fi înfăptuită exclusiv prin votul Parlamentului României, confirmat prin referendum. Raportat la judecăţile de valoare necenzurate, măsura luată de Preşedinte constituie un act de discriminare sancţionat de art. 14 şi Protocolul 12 al Convenţiei europene faţă de recurent; retragerea decoraţiei este şi măsură luată împotriva exprimării unor aspiraţii legitime reflectând identitatea sa şi a colectivităţii din care face parte.

Prin retragerea Ordinului Naţional au fost încălcate prevederile art. 1 alin. (3) din Constituţie referitoare la respectarea idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, care a fost declanşată tocmai la Parohia reformată de la Timişoara şi s-a extins în toată ţara. Propunerea de retragere a decoraţiei nu a respectat un just raport de proporţionalitate între faptele care au determinat acordarea ordinului şi cele (inexistente în realitate) care au stat la baza propunerii de retragere a decoraţiei.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 din C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

Pârâta Administraţia Prezidenţială a depus întâmpinare la recursul formulat de recurentul-reclamant, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului; pe fond, respingerea recursului ca nefondat; în situaţia admiterii recursului şi casării sentinţei, pe fondul cauzei respingerea ca neîntemeiată a cererii de anulare a Decretului Prezidenţial nr. 290 din 04.03.2016, publicat în Monitorul Oficial Partea I nr. 168 din 04.03.2016, prin care s-a dispus, în privinţa recurentului-reclamant, retragerea Ordinului Naţional "Steaua României" în grad de Cavaler.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Atribuţiile compartimentelor din cadrul Administraţiei Prezidenţiale sunt stabilite, în temeiul dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 47/1994, prin Regulamentul de organizare şi funcţionare al Administraţiei Prezidenţiale; potrivit acestuia, Secretariatul General are atribuţii de reprezentare în instanţă a Preşedintelui României şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării (CSAT).

Cu privire la excepţia nulităţii cererii de recurs, s-a arătat că cererea de recurs este nulă, întrucât nu respectă cerinţele imperative prevăzute sub sancţiunea nulităţii în cuprinsul art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ.

Din analiza argumentelor prezentate în conţinutul cererii de recurs, acestea nu se pot circumscrie unor veritabile critici ale sentinţei prin raportare la considerentele acesteia, ci sunt reiterări ale unor susţineri pe care recurentul-reclamant şi-a întemeiat cererea de chemare în judecată.

Pe fond, s-a arătat că prima instanţă a admis în mod corect, excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, cererea. Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond a reţinut că Decretul nr. 290 din 04.03.2016 emis de Preşedintele României, a fost contrasemnat de prim-ministru, domnul C., în temeiul prevederilor art. 100 alin. (2), prin raportare la art. 94 lit. a) din Constituţie, reprezentând astfel un act administrativ emis în raporturile de natură politică cu Parlamentul, exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.

Decretul nr. 290 din 04.03.2016 a presupus exercitarea concurentă, de către prim-ministru a atribuţiei sale prevăzute la art. 100 alin. (2) din Constituţie, care prevede expres că decretul astfel emis - act juridic al Preşedintelui României - se contrasemnează de prim-ministru. Astfel, atât Preşedintele României, cât şi prim-ministrul au acţionat în realizarea atribuţiilor lor, prevăzute de Constituţie, îndeplinirea primei cerinţe a definiţiei prevăzute la art. 2 alin. (1) lit. k) neputând fi contestată.

În ceea ce priveşte cea de-a doua cerinţă, respectiv ca Decretul nr. 290 din 04.03.2016 să fi fost emis în raporturile de natură politică cu Parlamentul, prima instanţă a constatat că şi aceasta a fost îndeplinită, prin instituţia constituţională a contrasemnării, prim-ministrul urmând a răspunde politic în faţa Parlamentului, în acord cu cele statuate de instanţa constituţională în jurisprudenţa sa recentă, prin Decizia nr. 152/2020.

In concluzie, în mod corect a admis prima instanţă excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a Decretului nr. 290 din 04.03.2016, constatând incidenţa în cauză a art. 126 alin. (6) teza I din Constituţie, art. 5 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

In situaţia admiterii recursului şi casării sentinţei, pe fond a arătat că Decretul a cărui anulare se solicită a fost emis în temeiul prevederilor art. 94 lit. a) şi ale art. 100 din Constituţia României, republicată, ale art. 51 lit. b) şi ale art. 52 din Legea nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României, republicată, precum şi ale art. 17 lit. b), ale art. 18 şi 19 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului României nr. 11/1998 pentru reinstituirea Ordinului Naţional Steaua României, republicată, cu modificările ulterioare, precum şi în considerarea Hotărârii Consiliului de Onoare pentru Ordinul Naţional Steaua României din data de 20 noiembrie 2013.

In esenţă, recurentul-reclamant a solicitat anularea decretului, apreciind că acesta este nelegal, întrucât la baza retragerii ordinului se află Hotărârea Consiliului de Onoare pentru Ordinul Naţional din data de 20 noiembrie 2013, act în privinţa căruia a fost invocată excepţia nulităţii absolute, arătând că i-ar fi fost încălcat dreptul constituţional şi procedural la apărare, iar unele dintre persoanele care au participat la deliberare s-ar fi antepronunţat în cauză. Totodată, se arată că măsura propusă prin Hotărârea Consiliului de Onoare pentru Ordinul Naţional Steaua României din data de 20 noiembrie 2013 şi însuşită de emitentul actului administrativ contestat este nelegală întrucât ignoră, pe de-o parte, dreptul la liberă exprimare, iar pe de altă parte, principiul constituţional al nediscriminării.

Potrivit înscrisurilor existente la dosarul cauzei, recurentul-reclamant a formulat şi a introdus cererea de chemare în judecată prin care, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul de Onoare al Ordinului Naţional "Steaua României", a solicitat anularea Hotărârii din data de 20.11.2013 emisă de acest consiliu, prin care s-a propus Preşedintelui României să-i retragă reclamantului Ordinul Naţional "Steaua României" în grad de Cavaler. Ca urmare înregistrării cererii de chemare în judecată, s-a format Dosarul nr. x/2014.

Prin sentinţa nr. 1973 din 20 iunie 2014, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins acţiunea formulată de reclamant, ca inadmisibilă. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 1973 din 20 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VUI-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a constatat că hotărârea din data de 20 noiembrie 2013 nu are natura juridică a unui act administrativ jurisdicţional şi nici pe aceea a unui act administrativ tipic, ci constituie o operaţiune administrativă în sensul Legii nr. 554/2004, care urma să stea la baza emiterii decretului prezidenţial, singurul act juridic care ar fi produs efecte juridice vătămătoare. Oricum, potrivit prevederilor art. 94 lit. a) din Constituţie, Preşedintele României are prerogativa exclusivă de a conferi decoraţii şi titluri de onoare, ce o realizează potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 29/2000 prin exercitarea unui drept discreţionar de apreciere, pe care îl păstrează şi în ceea ce priveşte situaţiile când calitatea de membru al unui ordin se poate pierde, potrivit art. 51 din aceeaşi lege. Pe de altă parte, Consiliul de onoare nu constituie un organ administrativ-jurisdicţional care să aibă competenţe de adoptare a unor acte administrativ-jurisdicţionale, fiind un organism ad-hoc, constituind în baza Legii nr. 29/2000 şi Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 1511/2005, în scopul verificării şi soluţionării sesizărilor privind "fapte dezonorante care aduc prejudicii morale membrilor ordinului".

In consecinţă, nu se poate pune sub semnul îndoielii legalitatea Hotărârii Consiliului de Onoare pentru Ordinul Naţional Steaua României din data de 20 noiembrie 2013.

Cu privire la emiterea Decretului 290/04.03.2016, prin care reclamantului i-a fost retras Ordinul Naţional "Steaua României" în grad de Cavaler, s-a arătat că prerogativa Preşedintelui României de a conferi şi retrage decoraţii şi titluri de onoare este una de rang constituţional şi derivă din rolul constituţional al acestuia de reprezentant al statului român.

Atribuţiile Preşedintelui României prevăzute de art. 94 din Constituţie sunt în strânsă legătură cu rolul său constituţional de reprezentant al statului român, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituţie. Prima dintre cele patru atribuţii enumerate este reprezentată de conferirea de decoraţii şi de titluri de onoare. Decoraţiile sunt conferite de Preşedintele României, prin decret, în baza propunerilor de decorare individuale sau din proprie iniţiativă. Titlurile şi decoraţiile se acordă unor persoane cu merite importante pentru ţară, iar statul este cel care răsplăteşte astfel de persoane, în numele poporului, pentru acţiunile sau activităţile lor deosebite în folosul ţării.

Legea nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii detaliază, la nivel infraconstituţional, sistemul de decoraţii, ierarhia acestora, modalitatea de conferire, modalitatea de purtare, respectiv organizarea şi funcţionarea Cancelariei Ordinelor. Potrivit ierarhiei, Ordinul Steaua României este cel mai important Ordin Naţional, reinstituit prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 11/1998. Potrivit art. 1 al acestui act normativ, "Se reinstituie Ordinul naţional Steaua României, cel mai înalt ordin românesc, pentru a recompensa serviciile excepţionale, civile şi militare, aduse statului şi poporului român".

Potrivit art. 4 din O.U.G. nr. 11/1998, "Preşedintele României este capul Ordinului naţional Steaua României. în această calitate, Preşedintelui României i se atribuie, pe perioada mandatului, Colanul Ordinului Naţional Steaua României, comandă specială, pe care îl poartă la ocazii festive, precum şi la ceremoniile de înmânare a ordinului". Art. 9 din actul normativ prevede că "Brevetul reprezintă documentul oficial prin care se atestă conferirea Ordinului naţional Steaua României", acesta fiind validat sub semnătura autografă a Preşedintelui României, precum şi prin sigiliu, fiind contrasemnate de cancelarul ordinelor. Potrivit art. 11 alin. (3) din O.U.G. nr. 11/1998, "Pentru Colanul Ordinului naţional Steaua României, care i se atribuie Preşedintelui României în calitate de cap al acestui ordin, nu se eliberează brevet."

Se observă, astfel, că întreaga reglementare a celui mai înalt ordin românesc este construită în considerarea acordării acestei recunoaşteri, de a recompensa serviciile excepţionale, civile şi militare, aduse statului şi poporului român chiar de către reprezentantul statului român, Preşedintele României, în virtutea rolului său constituţional.

La fel ca celelalte atribuţii prevăzute de art. 94, atribuţia conferirii de decoraţii şi de titluri de onoare reflectă poziţia pe care Preşedintele României o are în sistemul puterilor statului şi rolul său în cadrul sistemului constituţional al ţării. In calitatea sa de reprezentant al statului român, în plan intern, Preşedintele conferă titluri de onoare şi decoraţii, acordă cele mai înalte grade militare şi numeşte în cele mai înalte funcţii publice sau prezidează anumite organisme atunci când participă la întrunirile acestora.

Potrivit art. 17 lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 11/1998, "Calitatea de membru al Ordinului naţional Steaua României se poate pierde în următoarele situaţii: a) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; b) pentru fapte incompatibile cu calitatea de membru al ordinului, altele decât cele prevăzute la lit. a), care aduc prejudicii morale membrilor ordinului", iar potrivit art. 51 lit. a) şi b) din Legea nr. 29/2000, "Calitatea de membru al unui ordin se poate pierde in următoarele situaţii: a) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la pedeapsa privativă de libertate; b) pentru fapte dezonorante, altele decât cele prevăzute la Ut. a), care aduc prejudicii morale membrilor ordinului".

Potrivit art. 18 din O.U.G. nr. 11/1998 şi art. 52 - 54, "Pentru judecarea faptelor dezonorante care aduc prejudicii morale membrilor ordinului, altele decât cele prevăzute la art. 51 lit. a), se constituie un consiliu de onoare pentru fiecare ordin". Aşadar, consiliul de onoare este constituit pentru fiecare ordin doar pentru analiza faptelor dezonorante care aduc prejudicii morale membrilor ordinului

Legea nr. 29/2000 prevede în mod clar o competenţă a Preşedintelui României de a aprecia, aşa cum este statuat şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale "în considerarea stabilirii unui just raport de proporfionalitate între faptele care au determinat acordarea unui ordin şi cele care au stat la baza propunerii de retragere a decoraţiei" dacă se impune retragerea Ordinului.

Această posibilitate de evaluare pe care o are Preşedintele României în exercitarea unei competenţe constituţionale reprezintă chiar expresia marjei de apreciere de care Preşedintele României se bucură în virtutea rolului său constituţional prevăzut de art. 80 alin. (1) din Constituţie. Punând în balanţă faptele dezonorante şi serviciile excepţionale, civile ori militare, aduse la un moment dat de către persoana la care se referă Hotărârea Consiliului de Onoare, Preşedintele României acţionează în calitate de reprezentant al statului român.

În cazul de faţă, normele legale stabilesc cu suficientă claritate posibilitatea Preşedintelui României de retrage o decoraţie în cazul prevăzut de art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 11/1998, respectiv a existenţei unor fapte incompatibile cu calitatea de membru al ordinului, care aduc prejudicii morale membrilor ordinului.

Posibilitatea retragerii unei decoraţii, în funcţie de circumstanţele fiecărei situaţii în parte şi marja de apreciere conferită Preşedintelui României reflectă scopul legitim al protejării prestigiului celui mai înalt ordin românesc, "Steaua României". În absenţa unui astfel de mecanism, primirea unei decoraţii ar putea fi considerată un drept care odată câştigat nu mai poate fi pierdut, iar nu o vocaţie, aspect contrazis chiar de jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Potrivit legislaţiei incidente, titlul poate fi retras atunci când sunt întrunite o serie de condiţii şi când sunt întrunite elementele unui just raport de proporţionalitate, în condiţiile legii. Evaluarea cu privire la retragerea unei decoraţii se realizează prin raportare la multiple elemente, astfel încât şeful statului poate stabili un just raport de proporţionalitate între actele şi faptele care aduc atingere onoarei respectivei persoane şi măsura în care acestea aduc prejudicii morale chiar ordinului respectiv şi membrilor săi.

Aşadar, aprecierea între meritele care au determinat acordarea unei decoraţii şi faptele reţinute pentru retragerea acesteia presupune un act de mare responsabilitate, de dreaptă judecată din partea celor învestiţi să se pronunţe asupra celui din urmă caz şi, în final, din partea Preşedintelui României.

Actele normative incidente instituie, iar Curtea Constituţională a României prin jurisprudenţa sa constantă a recunoscut, aşadar, competenţa Preşedintelui României de a evalua dacă se impune sau nu retragerea unei decoraţii, competenţă valabilă pentru toate persoanele care au primit o decoraţie şi cu privire la care Consiliul, potrivit art. 51 lit. a) din Legea nr. 29/2000 şi art. 17 lit. a) din O.U.G. nr. 11/1998 a constatat că au comis fapte dezonorante. Aşadar, legea instituie acelaşi tratament pentru persoanele aflate în aceeaşi situaţie juridică, astfel încât susţinerile reclamantului în sensul existenţei unui tratament discriminatoriu în privinţa sa sunt nefondate.

In drept, au fost invocate dispoziţiile art. 205 şi 486 şi urm. din C. proc. civ.

6. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul A. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii, deoarece recursul formulat este amplu motivat şi în drept, fiind indicate o serie de motive de nelegalitate.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii, admisă de instanţa de fond, s-a arătat că excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ a fost admisă cu înlăturarea considerentelor deciziei de trimitere a cauzei spre rejudecare nr. 2840 din 12 mai 2021 din dosar nr. x/2016 ÎCCJ a dispus soluţionarea fondului, elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic. În raport cu considerentele deciziei de casare, care obliga Curtea de Apel la soluţionarea cauzei în fond, admiterea excepţiei inadmisibilităţii este vădit nelegală.

Neîndoielnic, admiterea excepţiei inadmisibilităţii este nelegală, şi datorită faptului că încalcă prev. art. 126 alin. (6) din C. proc. civ., care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi actelor de comandament cu caracter militar. Or. retragerea decoraţiei se raportează la persoana decorată şi nu ia Parlament. În plus, nu există nicio prevedere legala care să excepteze de la controlul judecătoresc actele contrasemnate de Prim-ministru.

Prin întâmpinare, se susţine că, potrivit legislaţiei incidente, titlul poate fi retras atunci când sunt întrunite o serie de condiţii şi când sunt întrunite elementele unui just raport de proporţionalitate între meritele care au determinat acordarea unei decoraţii şi faptele reţinute pentru retragerea acesteia, retragere ce presupune un act de mare responsabilitate. Or, condiţia marii responsabilităţi nu a fost îndeplinita la retragerea Ordinului National.

În balanţă, nu se poate pune nicio faptă nedemnă, săvârşită de recurent. Propunerea de retragere formulată în condiţii absolut nelegale de Consiliul de Onoare pentru Ordinul National Steaua României s-a emis pe baza unei declaraţii prost traduse, declaraţie care a fost similară cu o serie de alte declaraţii date de recurent anterior decorării.

7. Aspecte procesuale

7.1. Recurentul A. a depus precizări, prin care a arătat că solicită, ca urmare a admiterii recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleaşi instanţe de fond sau la o altă instanţă egală în grad.

Recurentul a arătat că a procedat la prezenta precizare în aplicarea Deciziei nr. 79 din 5 decembrie 2022 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Se impune retrimiterea cauzei deoarece prima instanţă nici în cea de a doua fază de judecată nu a cercetat fondul cauzei, încălcând dispoziţiile deciziei de casare nr. 2840 din 12 mai 2021, privitoare la soluţionarea fondului, noţiune care potrivit considerentelor hotărârii de trimitere "presupune elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii".

7.2. Prin încheierea de şedinţă de la data de 9 mai 2023, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului ca nefondată, pentru considerentele reţinute în cuprinsul acelei încheieri.

8. Soluţia instanţei de recurs

8.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantului i-a fost conferită decoraţia naţională Ordinul National Steaua României în grad de Cavaler prin Decretul nr. 1864/14.12.2009, cu prilejul împlinirii a 20 de ani de la Revoluţia din decembrie 1989, în semn de înaltă apreciere a curajului şi demnităţii de care a dat dovadă, declanşând, prin exemplul personal, revolta istorică a poporului român împotriva dictaturii comuniste.

Ulterior, prin Decretul nr. 290/04.03.2016 emis de Preşedintele României, s-a dispus retragerea Ordinului National Steaua României în grad de Cavaler, acordat prin Decretul nr. 1864/14.12.2009, publicat in Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 884/17.12.2009, domnului A..

Din preambulul actului administrativ contestat, rezultă ca acesta a fost emis în temeiul disp. art. 94 lit. a) si art. 100 din Constituţia României republicată, ale art. 51 lit. b) si ale art. 52 din Legea nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României, republicată, precum si ale art. 17 lit. b), ale) art. 18 si 19 din O.U.G. nr. 11/1998 pentru reinstituirea Ordinului National Steaua României republicata, precum şi ale Legii nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României, republicată, având în vedere Hotărârea Consiliului de Onoare al Ordinului Naţional Steaua României din 20 noiembrie 2013.

Pe calea prezentului demers judiciar, reclamantul solicită anularea Decretului nr. 290/04.03.2016 contrasemnat de Primul-ministru, publicat în M. Of., Partea I-a nr. 168 din 04.03.2016.

8.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant şi a apărărilor intimatei-pârâte

Prezentul recurs necesită dezlegarea problemei de drept a admisibilităţii acţiunii în contencios administrativ de anulare a decretului emis de Preşedintele României de retragere a Ordinului National Steaua României.

Prima instanţă a reţinut că, raportat la prevederile art. 126 alin. (6) teza I din Constituţie şi ale art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 554/2004 (definiţia actelor care privesc raporturile cu Parlamentul), decretele Preşedintelui României sunt acte administrative care, ca regulă generală, pot fi supuse controlului de legalitate al instanţelor de contencios administrativ, atât timp cât nu sunt exceptate acestui control prin lege. Decretul 290/04.03.2016 intră în categoria actelor care privesc raporturile cu Parlamentul, care constituie obiectul excepţiei prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea. nr. 554/2004. Decretul nr. 290/04.03.2016 emis de Preşedintele României şi contrasemnat de prim-ministru, prin care s-a dispus retragerea Ordinului National Steaua României în grad de Cavaler este un act juridic de drept public prin care se manifestă două voinţe care produc acelaşi efect, şi, independent de faptul că este un act administrativ complex, acest act nu poate fi asimilat unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituţională, pe de o parte, între cei doi şefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul. Raţiunea obligaţiei de se contrasemna acest decret de primul-ministru constă tocmai în exercitarea unui control parlamentar indirect ce ţine de principiul democraţiei constituţionale instituit prin art. 1 alin. (4) din Constituţia României; prin instituţia contrasemnării, Parlamentul exercită un control indirect prin mijlocirea prim-ministrului, care răspunde în faţa legislativului.

A mai reţinut prima instanţă că nu pot fi reţinute susţinerile reclamantului, în sensul că prin decizia de casare nr. 2840/12.05.2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a trimis cauza spre rejudecare, obligând instanţa la soluţionarea fondului, deoarece limitele rejudecării fondului se determină după cum casarea este totală sau parţială. În cazul casării totale, astfel cum este situaţia din prezenta cauză, pricina se rejudecă în întregime, iar judecarea fondului după casare se face după aceleaşi norme de procedură care se aplică la judecată înaintea instanţei de fond, respectiv după regulile de judecată în primă instanţă. Or, excepţia inadmisibilităţii decurgând din natura actului contestat fiind o excepţie absolută, poate fi invocată în orice stare a procesului. Prin urmare, pârâta poate invoca excepţia inadmisibilităţii acţiunii în situaţia casării sentinţei şi trimiterii cauzei spre rejudecare.

Ca o primă precizare, Înalta Curte constată că, într-adevăr, nu se poate reţine o nelegalitate procedurală a sentinţei prin încălcarea puterii de lucru judecat şi a prev. art. 501 alin. (3) din C. proc. civ. raportat la considerentele deciziei de casare cu trimitere spre rejudecare din primul ciclu procesual (Decizia nr. 2840 din 12 mai 2021 din dosar nr. x/2016).

Este adevărat că în considerentele acestei decizii s-a reţinut că prima instanţă nu a soluţionat fondul cauzei, deoarece nu au fost lămurite împrejurări esenţiale ale speţei; s-a mai reţinut că, în raport cu principiile fundamentale ale procesului civil, soluţionarea fondului presupune elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum acestea au fost relevate prin actul de sesizare a instanţei, iar principiului dublului grad de jurisdicţie împiedică instanţa de control judiciar să analizeze direct în recurs argumentele şi împrejurările ce nu au făcut obiectul analizei instanţei de fond.

Cu toate acestea, invocarea excepţiei inadmisibilităţii (excepţie de ordine publică) nu putea fi împiedicată de considerentele de mai sus şi nu pot fi opuse în mod eficient dispoziţiile art. 501 alin. (3) din C. proc. civ. pentru a se refuza soluţionarea acestui incident procedural.

Cât priveşte analiza excepţiei inadmisibilităţii acţiunii ca atare, prima instanţă a considerat că demersul reclamantului intră în sfera finelui de neprimire, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, care sustrag controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ "actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul".

În accepţiunea Legii nr. 554/2004, aşa cum rezultă din definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. k),"acte care privesc raporturile cu Parlamentul" sunt actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul.

Or, complexitatea atribuţiilor prevăzute pentru Preşedintele României în Titlul III, Capitolul II din Constituţia României, domeniile diferite în care sunt reglementate acestea nu permit încadrarea tuturor decretelor Preşedintelui României în categoria finelor de neprimire exclusiv din perspectiva contrasemnării, ca mod de asumare a răspunderii politice a Primului Ministru, fără o evaluare concretă a naturii lor juridice prin prisma obiectului, a efectelor pe care le produc şi a existenţei reale a unei interferenţe cu sfera politicului.

Dacă, prin ipoteză, s-ar pune problema legalităţii unui decret în faţa instanţei de contencios administrativ, aceasta ar trebui să-şi verifice competenţa materială, în raport cu excepţiile prevăzute de art. 5 al Legii nr. 554/2004. În lipsa uneia dintre excepţiile prevăzute de lege, decretele prezidenţiale sunt susceptibile de control în condiţiile contenciosului administrativ. Ori de câte ori un act juridic al Preşedintelui nu se încadrează într-una din aceste excepţii rămase încă în vigoare fie în forma iniţială, fie într-o formă modificată, el va putea fi cenzurat din punct de vedere al legalităţii lui de instanţele judecătoreşti competente.

Înalta Curte reţine, astfel, concluzia că, indiferent dacă decretele Preşedintelui sunt sau nu contrasemnate de prim-ministru, ca regulă, ele pot fi atacate în contencios administrativ atât timp cât nu se înscriu în sfera actelor exceptate, prevăzute în art. 5 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Pentru judecătorul contenciosului administrativ, verificarea efectivă şi concretă în funcţie de obiectul propriu-zis al actului şi de existenţa unui remediu procesual se impune şi în considerarea faptului că, prin art. 52 din Constituţia României, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a se adresa unei instanţe specializate este consacrat ca un drept fundamental al cetăţeanului (drept – garanţie), condiţiile şi limitele exercitării acestui drept fiind cele stabilite expres prin legea organică.

Înalta Curte constată că numai soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii este justificată pe aplicarea adecvată a tuturor acestor norme şi principii deduse din prevederile constituţionale.

Preşedintele României poate emite decretul privind retragerea ordinului sau medaliei numai la propunerea Consiliului de Onoare, care adoptă hotărârea după parcurgerea unei proceduri administrative expres reglementate prin Regulamentul pentru organizarea şi funcţionarea consiliilor de onoare ale ordinelor naţionale Steaua României, Serviciul credincios şi pentru Merit, aprobat prin H.G. nr. 1511/2005, în aplicarea art. III din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 13/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 29/2000 privind sistemul naţional de decoraţii al României, aprobată prin Legea nr. 153/2005.

Având în vedere această reglementare, instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte concluzia la care a ajuns judecătorul fondului, după o analiză în concret a naturii decretului şi a conţinutului raportului juridic, în urma căreia a reţinut că retragerea decoraţiei unei persoane identificate, fără a avea legătură cu atribuţii privind raporturile de natură politică cu Parlamentul, este sustrasă controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi ale art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, Înalta Curte constată că recursul este fondat din această perspectivă şi se impune admiterea acestuia.

În ceea ce priveşte soluţia subsecventă adecvată în cauză, analizând considerentele şi dispozitivul Deciziei nr. 79/2022 privind examinarea sesizării pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, care a statuat că, "în interpretarea dispoziţiilor art. 497 din C. proc. civ., în forma modificată prin Legea nr. 310/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, în corelaţie cu prevederile art. 492 alin. (1), art. 498 şi ale art. 501 alin. (3) şi (4) din C. proc. civ., în cazul în care în al doilea ciclu procesual se admite recursul, casându-se decizia atacată, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va reţine cauza spre judecare în fond numai atunci când nu ar fi pusă în situaţia de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, în caz contrar cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare la instanţa de apel sau, după caz, la prima instanţă", Înalta Curte trebuie să cerceteze chestiunea dacă în prezenta cauză este pusă în situaţia de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului.

Faţă de precizarea recurentului-reclamant din cadrul dezbaterilor orale, în sensul că nu a solicitat alte probe faţă de cele deja administrate, Înalta Curte constată că instrucţiunile date prin decizia de casare din ciclul procesual anterior (elucidarea tuturor aspectelor esenţiale ale raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum acestea au fost relevate prin actul de sesizare a instanţei) nu se încadrează în analiza stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, ci reprezintă aspecte de aplicare a legii la situaţia de fapt astfel cum a fost dovedită şi reţinută în cauză.

Ca urmare, nu se impune trimiterea cauzei spre rejudecare, ci în temeiul art. 497 din C. proc. civ., se va reţine cauza în vederea rejudecării fondului.

Toate celelalte susţineri din recurs, respectiv apărările corelative din întâmpinare, vor fi cercetate cu ocazia rejudecării cauzei pe fond.

În temeiul art. 451 alin. (1) din C. proc. civ., faţă de culpa procesuală prin căderea în pretenţii a intimatei - pârâte Administraţia Prezidenţială, în calitate de reprezentantă a Preşedintelui României, partea care a invocat excepţia inadmisibilităţii, va fi obligată aceasta la plata către recurentul-reclamant a sumei de 4.725 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu de avocat în cuantum de 3500 RON conform chitanţei nr. 639 din 03.04.2023 emise de cabinet de avocat E., 1175 RON cheltuieli de transport conform facturii fiscale nr. x din 25.04.2023 şi 100 RON taxă judiciară de timbru aferentă recursului.

8.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant, va casa sentinţa atacată şi va reţine cauza în vederea rejudecării fondului; va obliga intimata - pârâtă Administraţia Prezidenţială, în calitate de reprezentantă a Preşedintelui României, la plata sumei de 4.725 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs, în favoarea recurentului – reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1812 din 14 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi reţine cauza în vederea rejudecării fondului.

Obligă intimata - pârâtă Administraţia Prezidenţială, în calitate de reprezentantă a Preşedintelui României, la plata sumei de 4.725 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată în recurs, în favoarea recurentului – reclamant.

Acordă termen la data de 10 octombrie 2023, cu citarea părţilor.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 mai 2023.