Incompatibility of public office with PFA agricultural activity; statutory interpretation of "trading" status and pre-notification data collection procedures in integrity evaluations

Şedinţa publică din data de 20 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A., a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, să se pronunţe o hotărâre prin care, în principal, să se constatate nulitatea raportului de evaluare nr. x/06.10.2020 întocmit la data de 06.10.2020, în lucrarea nr. x/10.10.2019, de către Agenţia Naţională de Integritate, secţia de Integritate, iar în subsidiar, să se dispună anularea raportului de evaluare, ca fiind nelegal.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 51 din 9 februarie 2021, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că prima instanţă şi-a motivat soluţia prin aceea că informaţiile solicitate de către intimată până la informarea persoanei în cauză nu sunt informaţii nepublice, prin urmare textele de lege incidente cauzei nu sunt încălcate de către intimată.

Recurentul precizează că în această cauză vorbim despre 2 lucrări conexate, şi anume lucrarea nr. x/09.11.2017/ca urmare a sesizării formulate la data de 09.11.2017 şi a doua, ca urmare a sesizării din oficiu nr. x/17.06.2020, conexată la data de 18.06.2020, la lucrarea iniţială.

Se mai arată că la dosarul administrativ nu se regăseşte nici raportul de sesizare al preşedintelui Agenţiei şi nici nota întocmită de către inspectorul de integritate, ca atare, sesizarea din oficiu şi folosirea datelor culese din prima sesizare - date din care unele nu sunt date cu caracter public -nu este legală.

Toate informaţiile pe baza cărora a fost întocmit raportul de evaluare au fost obţinute înainte de data de 17.06.2020 când intimata s-a autosesizat, iar informaţiile obţinute anterior acestei autosesizări nu au fost toate cu caracter public.

Prima sesizare din anul 2017, nu a fost una întemeiată, intimata nepronunţându-se cu privire la aceasta, referindu-se în raportul de evaluare întocmit numai la aspecte care ţin de starea de incompatibilitate referitoare la a doua sesizare a intimatei. Ori, raportat la această a doua sesizare, informarea a fost făcută după ce s-au obţinut deja aceste informaţii (nepublice), şi care au profitat intimatei în efectuarea raportului de evaluare.

În opinia recurentului, raportul de evaluare este lovit de nulitate absolută, câtă vreme acesta a fost întocmit şi pe baza datelor şi informaţiilor care nu sunt publice, date solicitate persoanelor juridice, după începerea activităţii de evaluare, dar înainte de informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea pentru a prezenta un punct de vedere.

Astfel, ca urmare a adresei nr. x/18.06.2020 emisă de A.N.I, recurentul arată că a fost informat asupra identificării unor elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor şi ca urmare a invitaţiei să prezinte un punct de vedere, a înregistrat un punct de vedere, astfel cum, de altfel, se reţine şi în cuprinsul raportului de evaluare. Din cuprinsul raportului de evaluare rezultă că datele şi actele pe baza cărora a fost întocmit raportul de evaluare au fost solicitate persoanelor juridice anterior invitării şi prezentării unui punct de vedere. Astfel, din cap. III pct. A a Raportului de evaluare "Date şi informaţii solicitate de la persoane juridice de drept public şi privat", rezultă că în anul 2018 si 2019 Primăria Comunei Cenei comunică documentele şi informaţiile solicitate de A.N.I., în 2017, O.N.R.C. comunică datele solicitate către A.N.I., şi în 2019 datele solicitate sunt comunicate către ANI de Serviciul Fiscal Orăşenesc Jimbolia.

Ca atare, inspectorul de integritate a solicitat date şi informaţii anterior informării, invitării şi formulării punctului de vedere.

Recurentul apreciază că a fost încălcată procedura reglementată de prevederile art. 13 alin. (1) lit. b). din Legea nr. 176/2010, în condiţiile în care pârâta a solicitat date şi informaţii de la instituţii şi autorităţi publice, fără ca, în prealabil, acesta să fie informat, invitat şi să formuleze un punct de vedere, nerespectarea acestor prevederi atrăgând nulitatea absolută, potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cu atât mai mult cu cât, din dosarul administrativ nu rezultă respectarea art. 12 din aceeaşi lege.

Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în raport faptul că simultan cu funcţia de viceprimar al comunei Cenei a deţinut şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A., în intervalul 2016-2020, interval în care a realizat venituri. Opinia jurisprudenţei este în sensul că activitatea unui fermier care este P.F.A., dar are ca obiect de activitate agricolă, este una în afara raţiunii Legii nr. 161/2003, art. 87 alin. (1) lit. g)., prevăzând incompatibilitatea funcţiei de primar/viceprimar cu calitatea de comerciant persoană fizică, şi nu cu cea de persoană fizică autorizată, ajungându-se, în acest mod, la extinderea sferei persoanelor expres arătate de textul legal, ceea ce echivalează cu adăugarea la lege.

Chiar dacă a fost autorizat, ca şi persoană fizică autorizată, nu a desfăşurat nici o activitate comercială în sensul prevăzut de O.U.G. nr. 44/2008, motiv pentru care nu i se poate reţine calitatea de comerciant, între desfăşurarea unei activităţi agricole şi desfăşurarea unei activităţi comerciale nu se poate pune un semn de egalitate, aspect care rezultă şi din certificatul de înregistrare anexat, acesta fiind autorizat pentru cultivarea cerealelor - cod CAEN-0111.

Astfel cum în mod constant a statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlurile Legii nr. 161/2003 şi Legii nr. 176/2010, că scopul reglementărilor a fost acela de asigurare a unui climat de integritate şi transparenţă în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoanele care ocupă astfel de funcţii ori demnităţi să adopte o conduită de natură să le împiedice să ajungă în situaţia cumulului nepermis de funcţii sau calităţi (Decizia nr. 1024/31.03.2016).

Simpla organizare a activităţii în cadrul PFA nu atribuie automat calitatea de comerciant (profesionist în sensul art. 3 alin. (1) şi (2) din Noul C. civ.). O.U.G. nr. 44/2008 nu conţine o prevedere expresă potrivit căreia PFA ar fi întotdeauna comerciant, corespunzătoare celei care vizează întreprinzătorul persoană fizică titular al întreprinderii individuale, care, conform art. 23 din ordonanţă, "este comerciant persoană fizică de la data înregistrării sale în registrul comerţului".

Recurentul mai susţine că nu a avut vreodată intenţia de a încălca dispoziţiile normative referitoare la incompatibilităţi, după alegerea în funcţia de Viceprimar al Comunei Cenei, datorită faptului că art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu prevede expres că funcţia de viceprimar ar fi incompatibilă cu exercitarea activităţii economice într-o formă de organizare precum PFA, făcând referire expresă doar la deţinerea unor calităţi în societăţi comerciale ori la calitatea de comerciant persoană fizică

Contrar celor constatate de către ANI, recurentul consideră că situaţia concretă particularizată pe împrejurările de fapt şi de drept expuse, nu se încadrează în limitele stării de incompatibilitate reglementată prin dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, fiind rezultatul unei calificări greşite a calităţii de comerciant şi aplicări automate/formaliste şi greşite a dispoziţiilor precizate.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare nr. x/06.10.2020, pârâta a constatat starea reclamantului de incompatibilitate între calitatea de viceprimar şi cea de persoană fizică autorizată, motivând că au fost încălcate dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, conform cărora: "funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu... calitatea de comerciant persoană fizica...."

Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în raport faptul că simultan cu funcţia de viceprimar al comunei Cenei a deţinut şi calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A., în intervalul 2016-2020, interval in care a realizat venituri.

Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate susţinerile recurentului referitoare la presupusa nulitate a raportului de evaluare nr. x/06.10.2020 ca urmare a nerespectării procedurii de informare reglementate de prevederile art. 20 coroborate cu prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010.

Procedura stabilită de Legea nr176/2010 cu modificările si completările ulterioare a fost îndeplinită, recurentul fiind informat de către inspectorul de integritate cu privire la declanşarea procedurii de evaluare prin adresele înregistrate sub nr. x/09.11.2017, nr. x şi nr. x, adrese care au fost transmise la domiciliul acestuia, prin scrisori recomandate cu confirmări de primire datate 28.11.2017 si 22.06.2020.

Faţă de recurent, Agenţia Naţională de Integritate a respectat, în emiterea raportului de evaluare, toată procedura legal impusă, fiind respectate prevederile privitoare la utilizarea informaţiilor cu caracter nepublic ale persoanei evaluate.

În procedura de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, reglementată în secţiunea a 3-a a Legii nr. 176/2010, legiuitorul a permis inspectorilor de integritate să demareze activitatea de evaluare chiar anterior informării persoanei în cauză, o atare activitate implicând evaluarea declaraţiilor şi "obţinerea altor date şi informaţii", conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010.

Astfel, inspectorilor de integritate li s-a permis derularea activităţii de evaluare chiar prin colectarea de date şi informaţii de la persoane fizice ori juridice, anterior informării persoanei şi solicitării punctului de vedere al acesteia, o atare măsură fiind necesară doar în ipoteza în care s-au identificat, în cursul activităţii astfel derulate, elemente în sensul existenţei unei stări de incompatibilitate sau de conflict de interese.

Prin urmare, activitatea de evaluare a incompatibilităţilor poate fi realizată chiar anterior solicitării unui punct de vedere persoanei în cauză, inclusiv prin solicitarea de date şi informaţii de la persoane fizice sau juridice, de vreme ce se precizează expres că solicitarea unui punct de vedere persoanei evaluate este necesară doar în "urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor informaţii", dacă se identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi.

După informarea recurentului, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 s-a procedat la solicitarea de date, documente şi informaţii de la instituţii şi autorităţi publice, persoane fizice şi juridice, care sunt necesare desfăşurării activităţii de evaluare.

Doar urmare a informării persoanei evaluate, inspectorul de integritate solicită date şi informaţii care nu sunt publice, doar după primirea acestor informaţii şi analizarea lor începând activitatea de evaluare de fapt, iar, dacă se identifică o situaţie de încălcare a regimului incompatibilităţilor sau a conflictelor de interese, inspectorul de integritate este obligat să solicite punctul de vedere al persoanei evaluate.

Odată ce a comunicat persoanei evaluate la adresa de domiciliu a acesteia, despre declanşarea procedurii de evaluare, inspectorul de integritate era îndreptăţit să solicite informaţii relevante autorităţilor publice, acestea putând fi valorificate în mod legal la elaborarea raportului de evaluare.

Înalta Curte constată că inspectorul de integritate a respectat dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 176/2010, solicitând recurentului un punct de vedere doar la momentul la care din datele şi informaţiile obţinute, a constatat că există indicii cu privire la o situaţie de incompatibilitate în privinţa sa.

Datele furnizate de Primăria comunei Cenei precum şi datele furnizate de către ONRC nu sunt date cu caracter nepublic în contextul în care oricine poate solicita aceste informaţii de la primărie sau de la ONRC.

Activităţile economice pot fi desfăşurate în toate domeniile, meseriile, ocupaţiile sau profesiile pe care legea nu le interzice în mod expres pentru libera iniţiativă. Activităţile economice pe care o persoană fizică le poate desfăşura ca P.F.A. sunt cele prevăzute de Codul CAEN a căror desfăşurare nu este reglementată exclusiv potrivit unei legi speciale (art. 3 din O.U.G. nr. 44/2008).

Astfel cum a reţinut si instanţa de fond, Înalta Curte constată că exercitarea acestei activităţi se realizează prin intermediul unei forme de organizare economică, respectiv- Persoană Fizică Autorizată.

Potrivit dispoziţiilor art. 4 din O.U.G. nr. 44/2008,activităţile economice, deci şi activitatea agricolă desfăşurată de recurent poate fi desfăşurate de către persoanele fizice, printre altele, şi individual şi independent, şi ca persoane fizice autorizate (lit. a).

Pe de altă parte, contrar susţinerilor recurentului, în sensul în care ar lipsi elementul comercial al activităţii desfăşurate în cadrul entităţii private, conform documentelor furnizate de administraţiile fiscale, acesta a obţinut venituri din prestarea activităţi agricole în cuantum total de 78.654 RON (perioada 2016 -08.07.2020).

Aşadar, în urma prestării activităţilor recurentul-recurent a încasat venituri fiscalizate prin entitatea comercială, deci activitatea a fost desfăşurată cu scopul de a obţine un profit, devenind prin definiţie o activitate comercială cu caracter speculativ.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 51 din 09 februarie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 ianuarie 2023.