Prescription of separate compensation claim under Art. 19 of Law 554/2004: start date for one-year limit determined by finalization of administrative payment proceedings, not notification of administrative refusal

Şedinţa publică din data de 11 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la Fond sub nr. x/11.03.2016 şi obligarea acestuia la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1078 din 27 mai 2022, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii. ca neîntemeiată.

Totodată, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune. şi a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, ca fiind prescrisă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac recurenta a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept material care reglementează prescripţia extinctivă.

Astfel, a arătat că prin formularea cererii modificatoare tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului şi la repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a despăgubirilor la care era îndreptăţită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului, solicitând obligarea acestuia la plata de daune interese moratorii pe zi de întârziere.

Temeiul acţiunii îl constituie, pe de o parte, anularea deciziei FGA nr. 14.454/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluţie rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea plăţii despăgubirilor, care a persistat până la 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraţilor a procedat la plata despăgubirilor, rezultând astfel că prejudiciul ce i-a fost cauzat a fost unul continuu.

Aşadar, suntem în prezenţa unei acţiuni în răspundere civilă delictuală, unde fapta ilicită a Fondului are o dublă natură: în primul rând, respingerea cererii de plată prin decizia 14454/03.05.2018, iar în al doilea rând, întârzierea la plată care a durat până în 28 octombrie 2021.

În condiţiile în care în Dosarul nr. x/2018 a fost anulată Decizia nr. 14.452 din 03.05.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., iar instanţa nu a obligat Fondul de Garantare a Asiguraţilor în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analiza pe fond a cererii, consecinţa a fost reducerea despăgubirilor în unele cazuri, iar în altele chiar respingerea acestora, aşa încât determinarea prejudiciului nu s-a putut face cu adevărat decât după analiza pe fond a cererilor de plată de către intimatul-pârât.

În consecinţă, a susţinut că soluţia primei instanţe în sensul respingerii acţiunii ca prescrise este nelegală.

În continuare, a susţinut că, în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind prevederile art. 2526, astfel că, fiind în prezenţa unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate până la data plăţii efective a despăgubirilor, nu se poate pune problema prescripţiei dreptului material la acţiune.

Sub acest aspect, a făcut trimitere la poziţia exprimată de Ministerul Public şi reţinută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, şi a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat abia la data plăţii despăgubirilor, respectiv 29.10.2021, dreptul său la acţiune nefiind, prin urmare, prescris.

Făcând trimitere la art. 19 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripţie de un an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului, şi având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorităţii administrative presupune îndeplinirea condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudenţă consistentă, potrivit căreia termenul de un an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoştinţă de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

Însă, interpretarea menţionată a fost ajustată prin Decizia nr. 22/2019 pronunţată în recursul în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul că s-a stabilit că data de la care curge termenul de prescripţie nu mai este în mod necesar legată de data stabilirii în mod definitiv a caracterului nelegal al actului şi nici de data comunicării actului, data de la care curge termenul urmând a fi stabilit de la caz la caz, în funcţie de împrejurările concrete ale cauzei.

Astfel, a făcut referire la paragraful 77 din decizie, în care s-a reţinut că "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.."

În cauză, decizia privind refuzul de plată al Fondului de Garantare a Asiguraţilor a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi cu considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 22/2019, dreptul la acţiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripţia.

În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost în mod automat recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în Decizia nr. 14.454/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri şi, implicit, dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

Concluzionând, a reiterat faptul că nu pot fi primite susţinerile primei instanţe, în sensul că A. cunoştea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

În plus, a susţinut că cererea de obligare la plata de daune interese moratorii are natura unei cereri accesorii faţă de cererea principală de plată, iar legea specială ce guvernează raporturile dintre părţi instituie, în mod expres, un termen special de prescripţie de 5 ani, astfel cum rezultă din art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015.

A susţinut că un alt argument de nelegalitate a sentinţei recurate ce constă în greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material care reglementează prescripţia dreptului la acţiune se bazează pe modul în care prima instanţa a încălcat prevederile art. 2537 din C. civ., precum şi natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu faţă de dreptul principal la plata de despăgubiri,

Aşa fiind, a concluzionat că din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, faţă de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii, accesorii dreptului principal, nu poate fi considerat prescris.

În concluzie, recurenta a solicitat admiterea recursului, casare în parte a sentinţei atacate, cu privire la soluţia asupra excepţiei prescripţiei, şi trimiterea cauzei aceleiaşi instanţei pentru soluţionarea fondului pricinii.

4. Apărarea intimatei-reclamante

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate, fiind temeinică şi legală.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele dosarului, cu motivele invocate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere, astfel cum a fost modificată, vizând obligarea intimatului-pârât la plata de despăgubiri materiale cauzate prin respingerea cererii de plată, despăgubiri care constau în, principal, în penalităţi de întârziere de 0,2% conform Normei ASF nr. 23/2014 şi, în subsidiar, în dobânzi legale penalizatoare conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Curtea de apel a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca neîntemeiată, şi totodată. admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune. şi a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, ca fiind prescrisă. reţinând, în esenţă, că reclamanta cunoştea existenţa şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerii acesteia, cuantumul penalităţilor sau dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere în parte.

De asemenea, judecătorul fondului a apreciat că reclamanta a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării către ea a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, respectiv la data de 07.05.2018, la acel moment având aceasta certitudinea comportamentului pârâtului apreciat nelegal, precum şi a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalităţi la care se considera îndreptăţită.

Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte soluţia Curţii de apel asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, constatând că criticile recurentei în această privinţă sunt fondate.

Din această perspectivă este relevantă regula instituită de legea contenciosului administrativ, în sensul în care acţiunea privind anularea actului administrativ conţine atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât şi repararea pagubei cauzate.

Deosebit de regula instituită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din acelaşi act normativ constituie excepţia, fapt pentru care s-a stabilit atât posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât şi un termen de prescripţie aferent acestui caz special reglementat de lege.

Astfel, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar la alin. (2) al aceluiaşi text de lege se stipulează: "Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Aşadar,Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anulare a actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

Se reţine că, în cauză, reclamanta a formulat iniţial acţiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor de a-i soluţiona cererea de plată înregistrată sub nr. x/11.03.2016, iar modificarea acestei acţiuni a avut loc ca urmare a emiterii de către pârât a Deciziei nr. 14452/03.05.2018, prin care cererea sa de plată a fost respinsă.

Decizia emisă de pârât a fost contestată de către reclamantă în cadrul Dosarului nr. x/2018, care, la data modificării prezentei acţiuni - 11.06.2021 se afla pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, cu termen la data de 13.10.2021.

Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept materile incidente în materie, prin raportare la situaţia de fapt stabilită şi la probatoriul administrat.

Se constată că recurenta-reclamantă a solicitat în prezenta cauză despăgubiri atât pentru întârziere în soluţionarea cererii de plată, cât şi pentru respingerea nejustificată a acestei cereri, impunându-se, aşadar, necesitatea de a se verifica intervenirea prescripţiei dreptului material la acţiune raportat la ambele petite ale acţiunii, prin prisma prevederilor art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, se reţine că recurenta-reclamantă nu era obligată să aştepte soluţionarea dosarului nr. x/2018, care avea ca obiect anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, pentru a formula prezenta acţiune, întrucât litigiul a vizat refuzul nejustificat de soluţionare a cererii şi nu sancţionarea pretinsei întârzieri în emiterea deciziei de plată.

Cu privire la cererea de plată a despăgubirilor constând în penalităţi pentru refuzul nejustificat de plată a debitului principal ca urmare a emiterii deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte reţine că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscut cu certitudine decât în urma pronunţării unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să se stabilească obligaţia autorităţii pârâte de a soluţiona cererea de plată.

Statuarea cu caracter definitiv cu privire la obligativitatea soluţionării pe fond a cererii de plată are semnificaţia reţinerii unui refuz nejustificat al pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, de respingere a cererii pe motivul existenţei plafonului de 450.000 RON, în aceste condiţii cuantumul debitului principal fiind din nou lăsat la aprecierea pârâtului, care avea îndrituirea să-l stabilească cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente în materie, neputând fi stabilit în mod direct de către instanţă.

Aşa fiind, se observă că era necesar ca reclamantei să-i fie recunoscut dreptul pretins prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti şi prin plata debitului principal, şi doar ulterior să-i fie calculate penalităţile sau dobânzile în funcţie de stabilirea debitului principal, pentru că, în cazul particular supus analizei, recurenta-reclamantă a dovedit data de la care a cunoscut întinderea pagubei şi această dată nu poate coincide cu data reţinută de prima instanţă în hotărârea atacată.

Această concluzie se impune şi prin raportare la statuările instanţei supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunţată într-un recurs în interesul legii, invocată atât de prima instanţă, cât şi de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reţinute la paragraful 32: "În situaţia în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârşeşte ulterior promovării acţiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (....) - pe calea unei acţiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

Or, în condiţiile în care analiza cererii de plată pe fondul său a fost realizată de pârât după pronunţarea definitivă a soluţiei de anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar plata despăgubirilor a fost efectuată la data de 28.10.2021, este clar că prejudiciul recurentei-reclamante constând în lipsa de folosinţă cu privire la sumele la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri a devenit cert doar după analizarea pe fond a cererii de plată, când s-a stabilit dreptul la respectiva sumă de bani, acela fiind momentul prin raportare la care trebuia verificată prescripţia dreptului de a solicita despăgubirile pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului administrativ considerat vătămător.

Prin urmare, având în vedere faptul că recurenta-reclamantă a demonstrat, potrivit înscrisurilor depuse la dosar, că a cunoscut sau trebuia să cunoască prejudiciul abia la data de 29.10.2021, când contul său a fost creditat cu suma stabilită în urma analizării pe fond a cererii de plată, soluţia primei instanţe care a considerat ca fiind prescris dreptul material la acţiune faţă de data de 7 mai 2018, data comunicării deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Aşadar, având în vedere prevederile acest text de lege, singurul element relevant pentru calcularea termenului de prescripţie este cel al încetării refuzului pârâtului în îndeplinirea obligaţiei ce îi revenea, respectiv analizarea pe fond a cererii de plată şi momentul finalizării demersurilor pentru acordarea justei despăgubiri, recurenta-reclamantă neavând posibilitatea cunoaşterii întinderii pagubei mai devreme.

În plus, simpla recunoaştere pe cale judiciară a existenţei faptei ilicite a pârâtului nu face decât să confirme existenţa pagubei, însă nu poate determina şi întinderea acesteia.

În concluzie, se constată că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., impunându-se casarea în parte a sentinţei atacate şi trimiterea cauzei aceleiaşi instanţe pentru judecata pe fond a pretenţiilor reclamantei.

Cu ocazia rejudecării, prima instanţă va analiza cererea reclamantei prin prisma tuturor susţinerilor de nelegalitate invocate, inclusiv a argumentelor formulate prin cererea de recurs sub aspectul aplicării prevederilor art. 2526 şi 2537 din C. civ. şi a apărărilor pârâtului.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa atacată, în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1078 din 27 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată, în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.