Insurance Guaranty Fund liability claim rejected as inadmissible due to unmet precondition of annulled administrative act

Şedinţa publică din data de 10 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 08.06.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal sub numărul de dosar x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, obligarea FGA la plata despăgubirilor către reclamanta A., în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată nr. x/04.04.2017, prejudiciu constând în:

- penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile in materia asigurărilor respectiv 0,2% pe zi întârziere confirm normelor aplicabile în domeniul asigurărilor;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011;

- reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16.517/2018

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1836 din 7 decembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate. S–au respins excepţiile procesuale privind inadmisibilitatea şi tardivitatea acţiunii.

Totodată, a fost respinsă acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1836 din 7 decembrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţe şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la Curtea de Apel Bucureşti.

În opinia recurentei-reclamante soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16.517/27.08.2018 este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluţii, fiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR a respins cererile de plată invocând plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, însă, prin decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, pe cale de consecinţă, în opinia recurentei-reclamante, este evident că Decizia nr. 16.517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal a cărui nelegalitate trebuia constatată de prima instanţă.

Consideră aceasta că, chiar dacă Decizia nr. 16.517/27.08.201 poate fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere încălcând liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate.

Totodată, a criticat şi faptul că, deşi prima instanţă a susţinut că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, aceasta nu a indicat deloc care sunt argumente juridice, care sunt raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, apreciind că motivarea sentinţei nu corespunde cerinţelor legale aşa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE.

În privinţa soluţiei de respingere a cererii ca nefondată, consideră că prima instanţă a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice. Deşi instanţa în susţinerea poziţiei sale invocă prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speţă actul administrativ nelegal fiind refuzul FGA de a da curs cererilor de plată aşa cum a fost el exprimat din Decizia 16.517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia 18.140/27.08.2018.

În fine, apreciază că decizia nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept este incidentă speţei iar nelegalitatea refuzului FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR exprimat în cuprinsul deciziei nr. 19762/04.04.2017 a fost menţinută de instanţă prin respingerea excepţiei de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă, ca nefondat,cu menţinerea ca legală ţi temeinică a sentinţei civile atacate în prezenta cauză.

Referitor la primul motiv de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ. consideră că acesta este neîntemeiat întrucât instanţa de fond a motivat respingerea excepţiei de nelegalitate prin raportare la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la cel de al doilea motiv de recurs a arătat că acesta este neîntemeiat, prin soluţia dată, instanţa neîncălcând regulile de procedură a căror nerespectare ar atrage sancţiunea nulităţii ci, interpretând corect legea a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 18 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 10 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de control judiciar constată că prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/04.04.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 874,44 RON reprezentând despăgubiri pe care reclamanta era îndreptăţită să le obţină de la B. S.A., cererea sa fiind soluţionată de FGA prin Decizia nr. 16517/27.08.2018.

Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală a acestora de 450.000 RON, toate celelalte cereri, menţionate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond.

Dispozitivul Deciziei nr. 16.517/27.08.2018 menţionează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menţionate în borderoul nr. 2, în sumă totală de 2.019.201,68 RON.

Cererea de plată nr. x/04.04.2017, prin care a fost solicitată plata sumei de 874,44 RON, care a fost acordată în dosarul de daună nr. x este menţionată în borderoul nr. 2 reprezentând Anexa la Decizia nr. 16.517/27.08.2018, respectiv poziţia 53 .

Decizia nr. 16.517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 13.09.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea acestuia din urmă la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017.

Prima instanţă, reţinând că cererea de plată a sumei de 874,44 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16.517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18.140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta când a formulat cererea de chemare în judecată şi a motivat acţiunea în plata despăgubirilor, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă, şi a respins excepţia de inadmisibilitate a formulării acţiunii şi de tardivitate a acesteia, respingând, totodată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondată.

Recurenta-reclamantă A. a criticat soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate, din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., susţinând în esenţă că, dacă Decizia nr. 16.517/27.08.2018 putea fi atacată pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.

Înalta Curte constată că sunt nefondate aceste critici formulate de recurenta-reclamantă.

Potrivit art. 4 din Legea 554/2004: (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

(2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.

(3) În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

Din textele de lege mai susmenţionate reiese că excepţia de nelegalitate constituie în sine un mijloc de apărare ce poate fi folosit pentru a contracara pretenţiile părţii adverse sau pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părţii ce înţelege să se prevaleze de aceasta, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluţionare, pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului administrativ.

Înalta Curte are în vedere că excepţia de nelegalitate este una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) şi tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Aşa cum corect a reţinut şi judecătorul fondului, în prezenta cauză, Decizia nr. 16.517/27.08.2019, cu privire la care s-a invocat excepţia de nelegalitate reprezintă practic actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susţinerea cererii de despăgubiri cu care a fost învestită instanţa prin cererea introductivă.

Or, nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în acelaşi timp, în cadrul aceluiaşi litigiu pe calea acţiunii directe în contenciosul administrativ cât şi pe cale incidentă a excepţiei de nelegalitate, în virtutea principiului "electa una via non datur recursus ad alteram".

În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reţine că examinarea legalităţii unui act administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceluiaşi act, este inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalităţii actelor administrative excluzându-se reciproc.

Totodată, este nefondată şi critica formulată de recurenta-reclamantă circumscrisă dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a invocat faptul că prima instanţă nu a indicat care sunt argumentele juridice şi care este raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei.

Instanţa de control judiciar aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepţiei de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa Deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

În ceea ce priveşte fondul cererii de chemare în judecată, câtă vreme Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată, nefiind anulată, actul bucurându-se de prezumţia de legalitate, corect a reţinut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată, având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea 554/2004.

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezenţa aceloraşi condiţii generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 şi urm. din noul C. civ.. Astfel, pentru naşterea obligaţiei de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condiţiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condiţiilor obiective: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa unei fapte ilicite extracontractuale şi a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu. În ce priveşte vinovăţia, ea nu este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare. Pentru a putea fi reparat prejudiciul trebuie să fie cert, condiţie impusă şi de art. 1532 C. civ.., adică să se fi produs şi să poată fi dovedit. Prejudiciul este cert dacă existenţa sa este sigură. Condiţia caracterului cert este aplicabilă atât în ceea ce priveşte existenţa prejudiciului, cât şi în privinţa întinderii acestuia.

Or, în aceste condiţii, pentru a reţine că reclamanta avea dreptul la despăgubiri pentru soluţionarea cu întârziere a unei cereri ar fi trebuit ca FGA să fi recunoscut dreptul la despăgubire al reclamantei cu privire la creanţa principală.

Cu toate acestea, deşi autoritatea pârâtă nu i-a recunoscut reclamantei dreptul la despăgubiri rezultat din raportul de asigurare, totuşi reclamanta solicită prin prezenta cerere de chemare în judecată accesorii – penalităţi şi dobânzi.

Cu alte cuvinte, din perspectiva mecanismului juridic pentru care legiuitorul a creat dispoziţia legală de la art. 18 din Legea nr. 554/2004, urmează a fi observat caracterul subsidiar, accesoriu al acţiunii în despăgubiri, care în raport de probatoriul administrat şi de modul în care a fost reglementată procedura administrativă în cadrul căreia a fost emis actul contestat, precum şi faţă de soluţia de anulare a acestuia, dă naşte dreptului la acordarea despăgubirilor pentru partea vătămată.

Prin urmare, în lipsa anularii actului administrativ vătămător, care în speţa de faţă este reprezentat de Decizia FGA nr. 16517/27.08.201, apare ca nefiind fondată cererea formulată în cauză de acordare a despăgubirilor în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 de către recurenta - reclamantă.

Ca atare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1836 din 7 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.