Statute of limitations for damages under Article 19 of Law 554/2004: start date tied to knowledge of damage extent rather than initial administrative rejection

Şedinţa publică din data de 10 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 01.04.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.03.2016 şi să se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale si obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

La data de 31.08.2021 a depus reclamanta cerere modificatoare a acţiunii, solicitând instanţei de judecata, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 3/11/2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA14/2011 - 3150.4 RON, calculate până la data de 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective si, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a arătat reclamanta că înţelege să îşi menţină solicitarea privind obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1671 pronunţată la data de 12 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de obiect a capătului de cerere prin care se solicită obligarea pârâtei la soluţionarea cererii de despăgubiri formulate de reclamanta şi a respins acest capăt de cerere ca fiind lipsit de obiect. Totodată, a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect pretenţii.

A admis prima instanţă excepţia prescripţiei dreptului la acţiune in ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect pretenţii formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, şi a respins aceasta cerere ca fiind prescrisa. A fost respinsă cererea de acordare a cheltuielilor de judecata, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, respectiv în ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, cu trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În motivarea recursului, după o scurtă prezentare a situaţiei de fapt, susţine recurenta că hotărârea atacată este rezultatul unei interpretări greşite a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 al căror conţinut este redat în cuprinsul cererii de recurs.

A mai arătat partea că, în mod incorect, a reţinut prima instanţă că A. ar fi cunoscut producerea şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii de plată de la data de 7 mai 2018, aspect în raport de care, coroborat cu data formulării cererii de chemare în judecată, a fost admisă excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

A invocat recurenta – reclamantă în sprijinul susţinerilor sale considerentele deciziei nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie relative la interpretarea disp. art. 19 din Legea nr. 554/2004 care statuează că "data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

Totodată, se prevalează aceeaşi parte de par. 77 al Deciziei RIL a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019 cu precizarea că prejudiciul suferit de recurentă a încetat abia la data la care au fost plătite despăgubirile de către intimatul – pârât. Prin urmare, dreptul la acţiune al recurentei s-a născut după data de 13.10.2021, când a rămas definitivă soluţia în dosarul nr. x/2018, şi a dobândit caracter cert după reanalizarea cererii de plată pe fond de către FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR.

Având în vedere aceste considerente, prin raportare la termenul de prescripţie de 5 ani, calculat de la data naşterii dreptului, şi la natura prejudiciului(daune moratorii), soluţia primei instanţe este nelegală.

Totodată, a susţinut partea recurentă – reclamantă în cauză se confirmă coordonatele dispoziţiei legale privind acordarea despăgubirilor, respectiv existenţa unui act administrativ nelegal, existenţa prejudiciului, a legăturii de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu precum şi culpa autorităţii pârâte.

Pentru toate motivele anterior expuse, a solicitat admiterea cererii de recurs, cu casarea sentinţei civile atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe faţă de împrejurarea că în speţă sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii FONDULUI DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR şi obligarea acestuia la plata de despăgubiri.

4. Apărările intimatei

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, legal citat cu copie a motivelor de recurs, a formulat apărări în cauza de faţă prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca neîntemeiat, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate.

5. Concluzii scrise

Recurenta-reclamantă A. S.A., a depus la dosarul cauzei şi concluzii scrise prin care a reluat, în esenţă, argumentele principale de admitere a recursului promovat în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/11.03.2016 şi să se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale si obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

La data de 31.08.2021 a depus reclamanta cerere modificatoare a acţiunii, solicitând instanţei de judecata ca, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 3/11/2016 constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.1%/zi întârziere conform Ordinului CSA14/2011 - 3150.4 RON, calculate până la data de 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective si în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Se reţine că, procedând la soluţionarea cauzei, prima instanţă a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins, ca prescrisă, cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, privind pe reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamanta cunoştea existenta si întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea in termen legal a cererii începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la depunerea cererii de plata nr. x/11.03.2016, acesta fiind termenul la care parata avea obligaţia de a soluţiona cererea de plata, iar cuantumul penalităţilor/dobânzilor fiind stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere in parte, a cunoscut existenta si întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plata la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plata nr. x/11.03.2016, si anume data de 07.05.2018, la acel moment având certitudinea comportamentului paratei apreciat nelegal, precum si a cuantumului fix stabilit de lege pentru fiecare zi de întârziere de penalităţi/dobânzi la care se considera îndreptăţită.

Împrejurarea ca debitul principal a fost efectiv achitat reclamantei mai târziu sau nu a fost achitat deloc nu are impact asupra stabilirii datei de început a termenului de prescripţie pentru despăgubirile solicitate in condiţiile art. 1, 8 si 19 din Legea 554/2004, data achitării debitului fiind diferita de data la care reclamanta cunoştea întinderea despăgubirilor sau data la care aceasta trebuia sa o cunoască de la care curge acest termen de prescripţie.

Prioritar, Înalta Curte reţine faptul că excepţiile, în înţelesul lor larg, sunt mijloacele procesuale prin care, în condiţiile legii, partea interesată, procurorul sau instanţa din oficiu, invocă, în cadrul procesului civil si fără a pune in discuţie fondul dreptului, neregularităţi procedurale privitoare la compunerea şi constituirea instanţei, competenţa acesteia, ori la procedura de judecată sau lipsuri referitoare la exerciţiul dreptului la acţiune, ori, dimpotrivă, aplicarea normelor legale referitoare la acestea, urmărind, după caz, declinarea competenţei, amânarea judecăţii, refacerea unor acte, anularea, perimarea, respingerea cererii ca urmare a admiterii excepţiei, cu alte cuvinte, întârzierea sau împiedicarea judecăţii.

Aşadar, spre deosebire de apărările de fond care pun în discuţie însuşi fondul dreptului, ducând, în cazul în care sunt acceptate, la respingerea acţiunii ca neîntemeiată, excepţiile, dimpotrivă, nu pun niciodată în discuţie fondul cauzei (temeinicia pretenţiei); ele împiedică instanţa să intre în cercetarea acestui fond, fie în mod temporar, atunci când, prin admitere, conduc la amânarea judecăţii, fie în mod definitiv, atunci când, prin admitere, conduc la anularea, perimarea, respingerea acţiunii, pe cale de consecinţă.

În altă ordine de idei, trebuie subliniat faptul că prescripţia este o excepţie de fond, al cărei conţinut îl constituie tocmai semnalarea exercitării peste termenul prevăzut de lege a dreptului la acţiune, fiind considerată, în mod unanim, în literatura juridică, ca fiind o excepţie de fond care se invocă şi se rezolvă ca atare; în consecinţă, în practica judiciară, atunci când acţiunea este considerată ca fiind prescrisă, ea este respinsă ca atare, instanţa fiind împiedicată să cerceteze în fond dreptul dedus judecăţii. În acest mod, se realizează practic principiul consacrat în art. 248 C. proc. civ., potrivit căruia excepţiile se rezolvă înaintea fondului.

Înalta Curte, învestită cu soluţionarea recursului, constată că soluţia instanţei de fond este greşită în ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, întrucât raportat la temeiul de drept invocat prin cererea modificatoare, respectiv art. 19 din Legea nr. 554/2004, cererea nu este prescrisă.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)".

Interpretarea textului de lege de mai sus a făcut obiectul analizei prin Decizia nr. 22/2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii, prin care s-a statuat că: "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia."

Prin urmare, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004 "data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" se referă la momentul la care recurenta-reclamantă a cunoscut efectiv întinderea pagubei.

Or, din această perspectivă, se reţine soluţionarea definitivă la data de 13.10.2021 a dosarului nr. x/2018, în urma căruia Fondul de Garantare a Asiguraţilor a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de despăgubiri formulate de către recurenta-reclamantă.

Până la acea dată, în mod raţional, se poate afirma că orice evaluare şi estimare făcută de către recurenta-reclamantă nu reprezenta decât o aproximare, ce nu poate fi asimilată cunoaşterii ferme şi clare a cuantumului sumei la care era îndreptăţită pentru solicitarea de despăgubiri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte reţine că prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 nu se face nicio referire la cuantumul despăgubirilor solicitate de către recurenta-reclamantă prin cele 435 cereri de plată, ci prin decizia anterior menţionată au fost respinse toate aceste cereri ca urmare a depăşirii plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare, iar prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal, Fondul de Garantare a Asiguraţilor a fost obligat la reanalizarea cererilor de plată pe fond, fără a se pune în discuţie sumele la care recurenta-reclamantă era îndreptăţită.

Prin urmare, decizia respectivă nu poate constitui temei pentru calcularea datei de început a curgerii termenului de prescripţie de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 19 din acelaşi act normativ, astfel cum a considerat în mod eronat prima instanţă.

Astfel fiind, prin comunicarea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 recurenta-reclamantă nu a avut cum să cunoască întinderea pagubei, în sensul art. 19 din Legea nr. 554/2004, aceasta nefiind menţionată în respectiva decizie.

Termenul de prescripţie de 1 an se impune a fi calculat în prezenta cauză de la data rămânerii definitive a sentinţei civile nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, respectiv la data de 13.10.2021, când a fost pronunţată decizia nr. 4644 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin care au fost respinse recursurile declarate de reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

În aceste condiţii, în raport cu data la care cererea de chemare în judecată a fost înregistrată, respectiv la data de 1 aprilie 2021, dreptul reclamat nu poate fi considerat prescris, în condiţiile în care nu există niciun alt element din care să reiasă că recurentei-reclamante i s-ar fi comunicat cuantumul sumei la care era îndreptăţită în baza cererii de plată formulate.

Prin urmare, prima instanţă a făcut o aplicare şi interpretare greşită a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, în privinţa momentului la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest mod, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil, fiindu-i cauzată o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare nu se mai impune analizarea celorlalte critici care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentă, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamantă, reţinând că cererea privind acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, nu este prescrisă.

Totodată, instanţa de fond, în rejudecare, va avea în vedere menţinerea de către instanţa de recurs a soluţiei pronunţate cu privire la excepţiile inadmisibilităţii, şi a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

În ceea ce priveşte soluţia de menţinere, în rest, a sentinţei civile atacate, apreciem că se impune faţă de criticile formulate de recurentă în cadrul căii de atac a recursului, critici care nu vizează modul în care prima instanţă a apreciat asupra excepţiilor invocate în dosar, respectiv a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată şi a inadmisibilităţii cererii. Prin urmare, nefiind formulate critici de recurentă cu privire la soluţia dată excepţiilor procesuale ci fiind evidenţiate motive de nelegalitate ce au în vedere greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale relative la prescripţia dreptului dedus judecăţii, se constată că soluţia asupra excepţiilor procesuale a dobândit putere de lucru judecat, prin nerecurare, şi se impune a fi menţinută.

De asemenea, faţă de soluţia dată recursului, cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurenta-reclamantă, urmează a fi avută în vedere de către instanţa de fond, care va soluţiona cauza în rejudecare.

2.2 Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1671 din 12 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi va casa, în parte, sentinţa recurată în privinţa soluţiei date excepţiei prescripţiei, trimiţând cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

De asemenea, Înalta Curte va menţine dispoziţiile sentinţei cu privire la soluţionarea excepţiilor inadmisibilităţii şi a lipsei de obiect a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1671 din 12 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată în privinţa soluţiei date excepţiei prescripţiei şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

Menţine, în rest, celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 mai 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.